摘要：人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式，是国家治理体系的重要组成部分，是具有中国特色的制度安排。推动人民政协参与国家治理现代化，必须科学认识其在国家治理体系中的性质定位，深刻把握其在国家治理现代化进程中的强大优势，用创新思维探索人民政协工作新路径新理念，从而在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中发挥更大的作用。
关键词：人民政协 国家治理 独特优势 实践路径
人民政协制度作为中国特色社会主义基本政治制度的重要组成部分。伴随着中国社会变迁和政治环境变化，人民政协的实践历程和角色定位也随之发生变化，实现了跨越发展的历史性变革。人民政协推动多党合作和政治协商的关键职能，决定了其在国家治理现代化进程中发挥着无可替代的作用、承担着更加重大的使命。如何更好发挥人民政协在推进国家治理体系和治理能力现代化中的作用，就要充分认识人民政协在国家治理现代化进程中的性质定位、根本优势，用创新思维探索人民政协工作新路径新理念，推动人民政协在国家治理体系和治理能力现代化进程中作出突出贡献。
一、人民政协在国家治理体系中的性质定位
回顾新中国成立70多年的光辉历程，中国共产党建立和发展人民政协的终极目的，是着眼于不断完善中国特色社会主义制度基石，为党和人民事业的发展谋求更加广泛、更加强大、更加牢固的社会基础和力量支撑，从根本上解决好社会主义国家建设和治理过程中的人心向背和力量对比问题。就人民政协成立的历史初衷而言，本身就带有参与国家治理的基本定位，是国家治理体系中的一个内在特色和政治设计。当前，人民政协的性质定位实现了历史性飞跃，呈现了因需而变、因时而进的辩证发展规律，凸显了从单一定位向多重定位不断叠加的态势，顺应了政治形势的变化和时代任务的要求。
（一）性质上的“守正出新”。党的十八大以来，人民政协的性质定位出现了新的变化和发展，一方面，修订后的《政协章程》对政协性质定位作了“五位一体”的表述，其中，“统一战线的组织、多党合作和政治协商的机构、人民民主的重要实现形式”这“三个是”的规定，可以看成是“守正”，也就是保持了政协章程中的原有定位，体现了中国特色社会主义制度的鲜明特点。新增加的“国家治理体系的重要组成部分、具有中国特色的制度安排”这“两个是”的规定，可以看成是“出新”，也就是完善了人民政协在民主政治制度体系中的政治定位，深化和拓展了人民政协的性质、地位。另一方面，党的十八大以来，习近平总书记凝结坚持好、发展好人民政协制度的深邃理论思考，以高度的制度自信和科学的理论思维，推动社会主义协商民主取得重大理论创新。尤其是协商民主重要渠道和专门协商机构的深刻阐释，提升和拓展了人民政协的政治影响力和新时代履职空间。
（二）澄清认识上的误区。认识人民政协在国家治理体系中的性质定位，必须从根本上澄清一段时期以来社会各界对人民政协的认识误区。其一，人民政协的地位毋庸置疑。人民政协不是国家权力机关，也不是决策机关，更不是西方那种参议院或分权机构，而是发扬民主、政治协商、统一战线的平台。人民政协的存在是宪法明文规定的，其宪法地位和法定存在毋庸置疑。其二，人民政协不是形式摆设和民主装饰。人民政协既不是现实中形式民主的“清谈馆”和空谈议政的“茶话会”，也绝不是所谓的“二线机构”或“边缘部门”，而是处于凝心聚力、决策咨询、协商民主、国家治理第一线的重要机构，是党和国家一线工作的重要组成部分，是国家治理体系不可或缺的子系统。其三，人民政协不是协商主体。把人民政协纳入国家治理体系，并不意味着人民政协成为决策机关或是协商主体，而是保持人民政协的基本性质，拓展了人民政协的时代功能。需要明确的是，社会主义协商民主的实现包含着多种形式、途径和渠道，人民政协因其悠久的发展历史、特有的功能优势、法定的职能效力和丰富的协商经验，在多元协商格局中占据先导地位，是唯一专门协商机构和重要渠道。在协商过程中，人民政协组织是重要的载体和平台，但本身并不是协商的主体。
（三）在国家治理体系中的定位。其一，人民政协是国家治理体系中的独特制度安排。从国家治理角度把握人民政协的性质定位，要重视人民政协在我国政治制度体系中的重要地位。人民政协具有沟通国家权力和社会公众的政治功能，通过广大的界别代表性、广泛的协商民主和有序的政治参与展现人民民主的优越性，“以其自身独特的政治定位、政治价值和政治优势，成为中国政治制度的重要组成部分[]”。其二，人民政协是构成国家治理体系的重要组成部分。人民政协处于国家权力系统之外、政治体制格局之内而又同社会各界密切相连的巨大宽阔地带，在国家治理结构中占据优势地位。国家治理现代化主张参与主体的多元性，人民政协是具有爱国统一战线性质的组织，在吸纳和联系国家权力主体、市场结构主体和社会组织主体等方面具有不可替代的作用，最大限度调动社会各阶层参与国家治理。国家治理现代化鼓励沟通协商、共治共享，而人民政协本身具备广泛协商、有序参与、政治整合和利益协调等特性，与国家治理的现代化诉求高度契合。这也决定了人民政协作为国家治理体系的重要组成部分，有其重要的政治地位和使命责任。其三，人民政协是影响国家治理决策的专门组织体系。一方面，人民政协的专门协商作用，决定着人民政协在国家治理现代化过程中的政策影响力。人民政协可以通过政治协商、政策协商、社会协商等多种形式和参与表达、汇集民智、反映诉求等多种功能，发挥其影响政策的专门作用。另一方面，人民政协通过自身优势把各党派团体和各族各界人士的智慧和力量凝聚起来，把党的决策部署要求宣传落实下去，在国家治理体系中扮演着独具特色的信息传输作用。因此，也是影响国家治理决策的一个专门组织体系。
二、人民政协在国家治理现代化进程中的独特优势
（一）强大的制度优势。国家治理现代化目标的实现首先需要强大的政治制度保障。从中国特色社会主义制度的内涵来看，人民代表大会制度是根本政治制度，以民主立法、监督执法、选举式民主为核心。多党合作和政治协商制度是基本制度，以参政议政、民主监督、协商式民主为关键。二者的有机结合，对于深度构建和发展驱动型的国家治理体系起着至关重要的作用。从制度设计的终极目标来看，如果说人民代表大会制度设计的目标是为了维护各地区工农联盟的利益，体现了人民共同整体利益和长远利益；那么人民政协则是在服务中心、维护大局的前提下，代表了界别利益和各阶层、团体的利益，体现了共同体利益和特殊利益、局部利益的结合。相比而言，这是人民政协制度设计关键而又独特的优势。另一方面，在社会转型期，人民政协具有的协商民主重要渠道和专门协商机构的制度属性，满足了人民群众日益增长的民主协商、政治表达和政治参与的需要，能够为人民群众的利益诉求提供制度化渠道，为国家治理现代化提供了民意支撑和决策依据，有利于推动形成科学有效的社会治理方式。
（二）超脱的组织优势。人民政协超脱的政治地位、独特的界别特色、完善的组织系统和全面的层级架构，对构建系统的国家治理体系十分有利。从超脱的政治地位来看，人民政协不是权力机关和决策机构，但却与党委、人大、政府同属“四套班子”，这种政治设计和民主形式，使人民政协成为党委政府联系社会的纽带和民众与党委政府之间的缓冲地带，赋予了人民政协工作的相对中立性、超脱性和政治影响力，对参与国家治理和提升治理效能十分有利。二是从界别特色来看，人民政协是我国政治体制中唯一由界别构成的政治组织，带有专委会、界别和委员构成的组织特色。尤其是非中共占据多数的组织构成规定，把政治体系的参与者延伸到各治理主体，尽可能的保证了最广泛的代表性和最大限度的包容性，这种组织方式在国家治理过程中更有利于实现大团结、大联合。
（三）良好的功能优势。一个良性的国家治理需要更为广泛的政治协商、更为深刻的政治凝聚和更加深厚的民意基础，而人民政协本体带有的政协协商、民主监督、参政议政三大职能，恰恰满足了构筑坚实政治联盟、多元主体协同和治理信息吸纳这样一个现代治理的功能要求。一方面，为国家治理提供重要补充功能，通过扩大政治参与、影响政策制定和监督政策执行的方式，“发挥在政治社会化中的宣传作用、政治信息传导中的扩散作用、治理协同中的涵养作用[]”，拓展了国家治理的有效途径。另一方面，人民政协承载的协商民主功能，具有更为广泛的适应性，能够通过与全社会进行对话的机制，扩大人民有序参与，整合不同群体利益诉求，推动形成人民群众参与各层次管理和治理的格局，促进治理结构从国家向社会拓展和治理体系从传统向现代转化。
（四）鲜明的人才优势。“大厦之成，非一木之材也；大海之阔，非一流之归也。”治理能力是运用制度管理事务的能力，人是推进治理能力现代化的关键因素。人民政协作为爱国人士的组织形式和多党合作的运作载体，囊括了全体社会主义劳动者、拥护社会主义的爱国者、拥护祖国统一的爱国者。据统计，全国有3100多个政协组织，有50万多名政协委员。界别是人民政协协商议政、开展活动的基本组织单位，是人民政协建立和发展的重要基础。人民政协由34个界别组成，包括中国共产党、中国国民党革命委员会、九三学社等，其中人才济济，有着知识密集、智慧密集、专业密集的优势，向来有“人才库”“智囊团”的美誉，是社会精英交流、合作的最大平台，能为推进国家治理体系和治理能力现代化提供广泛的智力支持和人才支撑。
三、人民政协推动国家治理现代化的实践路径
（一）强化党对人民政协工作的领导，为参与国家治理提供政治保障。落实党的全面领导，是党和国家的根本命脉所在，也是习近平新时代中国特色社会主义思想的一个显著特征。从现代治理的意义上分析，人民政协组织可以看成是党领导下的一种多元合作治理的主流模式，要保证多元合作的善治在既有体制架构内得以有效实现，自然要归根到强化党对人民政协工作领导的逻辑起点上。“党的领导是人民政协这一制度安排和政治组织最本质的特征，坚持党领导是人民政协必须恪守的根本政治原则。[]”坚持党的领导是人民政协开展一切工作的根本遵循，这就要求必须紧扣人民政协是政治组织的第一属性，坚持用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑，把加强党中央集中统一领导和维护党中央权威作为人民政协工作的本质要求，确保中央大政方针和决策部署不折不扣地贯彻落实到人民政协全部工作之中。严格落实人民政协党组主体责任，不断发挥政协党组的整体协调能力，努力探索打造人民政协协商议政新格局，建构党的领导与协商民主建设的良性互动机制，实现推进协商民主发展与维护党的权威相统一，从而为参与国家治理提供政治保障。
（二）坚持以人民为中心开展履职，凝聚参与国家治理的磅礴力量。人民政协是党领导的政治组织，党的性质宗旨和政协组织的初心使命，决定了人民政协的本质特征是服务人民。人民参与国家治理现代化进程的主体地位，决定了人民政协必须坚持以人民为中心开展履职，从而凝聚起参与国家治理的磅礴力量。一是切实提高密切联系群众的能力。密切联系群众是人民政协主动适应时代任务、应对矛盾变化和走好群众路线的必然要求，也是推进履职能力现代化的关键举措。一方面，应着力完善“让政协走进群众”和“让群众走进政协”的工作互动机制。“让政协走进群众，就是着眼于政协工作持续发展的空间、提质增效的动力和改革创新的潜能[]”，强化人民政协履职工作向基层覆盖的力度，增强联系群众的针对性和广泛性，真正推动工作触角向基层延伸、协商议题向基层关注、履职成果向群众倾斜。“让群众走进政协”，就是着眼于政协工作的时代开放性、内容多样性和政治吸纳性，不断拓宽基层群众参与人民政协工作的入口和渠道。应从完善政协委员的布局和构成入手，切实扭转传统体制造成的委员结构固化的弊端，让委员结构真正符合新时代人民内部利益群体变化的格局，将阶层变化后的新群体及时整合吸纳入政协组织队伍，真正提升人民政协工作的代表性。二是把保障和改善民生作为协商治理的重中之重。一方面，要不断提升民生议题在政协协商议题中的占比，推动民生议题更加向群众关注的现实问题聚焦，切实解决群众所思与政协所议“两张皮”问题。另一方面，协商成果要真正关注人民群众的获得感、实惠度，实现协商成果的党委政府采纳和人民群众认可相统一，及时构建完善党委政府、社会组织和基层群众三方合一的协商成果评价机制，增强人民群众的协商话语权。
（三）推进人民政协履职能力现代化，创造参与国家治理的科学条件。国家治理体系进入了新时代，人民政协要有新样子、新作为。人民政协工作要跟得上中心大局的新要求，委员队伍的新变化和技术手段的新进步，就必须以改革创新精神大力推进履职能力现代化建设。“履职能力现代化，是指人民政协工作要紧跟社会变革和国家治理的时代形势，充分运用现代政治理念、现代管理经验和现代科技手段，不断推动履职理念现代化、履职制度现代化、履职载体现代化、履职素质现代化。[]”这需要强化开放履职的理念，不断提高履职内容、履职方式、履职参与对象的开放度，真正广泛征集委员和社会意见，使政协会议和基层治理活动更加透明，创造条件让更多基层群众和社会人士参与到社会治理中来；政协履职机制需要适应国家治理的客观趋势，顾及民众社会心理的实际特点，符合社会生活和政协工作的客观条件。针对当前形势，要探索政协提案参与国家治理的体制机制，系统构建提案办理协商链式运作方式，以重大课题带动国家治理问题的解决；需要学会借助信息技术和网络平台，推动各履职主体之间的信息交流、资料共享、思想讨论和工作协同，广泛推广运用网络问政、电子提案、数据咨询和远程互动，与时俱进拓展社会治理的空间领域，为提升治理实效打造高能平台；需要按照懂政协、会协商、善议政和守纪律、讲规矩、重品行的要求，创新完善委员遴选和退出机制，高标准、严要求选拔政协委员。需要充分发挥政协委员主体作用和政协机关高效组织协调能力，在参与社会治理过程中，不断提高政协委员的政治把握、调查研究、联系群众和合作共事的能力。
（四）充分发挥协商民主的制度功能，提升参与国家治理的精准效能。协商民主是人民政协参与国家治理的重要方式，是国家治理现代化的应有之义。一是要注重思想引领。人民政协工作要不断加强思想政治引领、广泛凝聚共识，打牢团结奋斗的共同思想政治基础。强化思想引领要突出两个方面，一方面是政协组织内部的思想引领，党员委员特别是党员领导干部要加强与非中共委员的沟通联系，通过改进宣传方式，引导非中共委员不断增强政治认同。另一方面是政协组织外部的思想引领，通过发挥政协机关和委员的桥梁、纽带作用，把党的主张转化为社会各界的共识。二是要坚持问题导向。协商民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题。要坚持问题导向参与国家治理，清醒地认识到我国社会主要矛盾的变化，要把人民群众最关切的现实问题作为参与治理的重要着力点，提升政协提案针对性，确保实施之中的提案“不走过场”，真正发挥提案治理功能。在国家治理中最大限度减少消极因素，努力化消极因素为积极因素。三是要促进社会共建共治。在国家治理中，把握共建共治原则，广泛达成治理共识、汇集治理智慧、凝聚治理力量。既突出多元治理主体参与，又突出治理成果全面共享。“通过建立健全运行高效的程序规范，不断满足人民日益增长的参与国家政治生活和社会治理的需求，推动从源头上预防和化解可能产生的矛盾与风险[]”。四是要强化协商民主监督。当前，协商民主监督要适应国家治理现代化潮流，必须与时俱进强化培养监督意识、创新监督程序和方式、健全完善科学系统的协调对接机制，不断拓宽有效监督途径和提升监督效能。一方面，在创新监督程序和方式上，引入“互联网+”、大数据监督模式，保障监督的动态性、整体性、针对性和高效性；另一方面，在构建科学系统的协调对接机制上，协商民主监督应改变传统监督过程中的单一化、碎片化方式，围绕基层现代治理重心和党委政府重大决策，综合运用网络问政、调研视察、提案议案、监督评议等有效手段，与与人大、纪检监察、网络舆论监督协调配合，形成强大的民主监督合力，增强监督意见进入公共决策系统的时效性，确保治理智慧真正转化为治理成果。
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