汶川地震发生后，政府在抢险救人、抢通保通、防止次生灾害、安置群众、卫生防疫等阶段，采取了强势干预行为，夺取了抗震救灾的阶段性重大胜利，其成就举世瞩目，好评如潮。但是，在这一片赞扬声中，我们也应该清醒地看到，在抗震救灾的紧急关头，政府的坚强领导是必要的，采取强势的干预行为是必需的。然而，恢复重建是一项长期而艰巨的任务，必须注意到环境条件的变化，探索科学重建的政府管理模式。我们对灾后重建中政府沿用应急管理模式的危害做了 一些思考，并提出我们的建议。 一、灾后重建中政府沿用应急管理模式的危害 政府如果在灾后重建中不恰当的使用应急管理模式，可能会产生以下五个不利影响： 1、不利于服务型政府的建设 汶川地震发生后，政府迅速成立抗震救灾总指挥部，调集军队，开放媒体，“举全国之力”进行救灾，取得了显著的效果，显示出政府强势干预管理模式的极大优越性。但是，在一部分地区、一部分官员中，对这种紧急状态下政府统管一切的管理模式高度认同，在灾后重建过程中可能将其沿用下去，这种趋势值得警惕。 灾后恢复重建，除了物质“硬件”的重建外，更重要的是经济秩序、社会秩序、生活秩序等“软件”的重建，也包括政府管理的重建。政府管理重建的目的，是要恢复或建立比灾前更高的政府行政管理水平和管理秩序，恢复或建立比灾前更完善、更有效、更适应社会主义市场经济体制改革的政府行政管理体系和管理模式。如果在灾后重建中继续沿用抢险救灾的应急管理模式，就有可能妨碍服务型政府的建设进程。 2、不利于经济发展活力的增强 在抗震救灾期间，政府对各种资源配置采取了强有力的计划配置，提高了救灾效率。但是，这种资源配置方式毕竟是在紧急状态下的非常之举，并不是正常状态下的经济制度。如果在灾后重建中让救灾期间过度强势的政府行为继续主导一个地方的资源、市场和经济发展，势必导致政府这只“看得见的手”太强，市场这只“看不见的手”过弱，市场配置资源的基础性作用将会被弱化，不利于经济重建，不利于恢复灾前的市场经济水平，不利于灾后市场经济体制改革的深化，进而影响灾区未来的经济发展。 3、不利于政府职能的转变 在灾后重建规划、重建物资的调配和价格控制等方面，政府现在处于绝对的权威地位，过去已经转变了的某些职能通过地震又回到了政府手中。如果政府用大包大揽的管理模式来处理灾后重建，不利于公民社会的成长，容易导致政府承担无限责任，发生政府职责的缺位或错位，这对于深化经济体制改革和政治体制改革是不利的。 4、不利于要素的优化配置，不利于救灾资金使用效率的提高 在灾后重建过程中，政府已经为某些不适当的行为付出了高昂的成本代价，影响了政府形象。比如，活动板房的建设，如果对口支援的省市按照市场经济规律选择板材，或就近购买板材；援建单位派技术指导，在灾区雇佣青壮灾民，实行以工代赈的话，建设成本应在600元/平方米左右。但现实的情况却不是这样，有些省市建造的活动板房成本很高，有的已经接近或超过了当地永久性建筑的造价。 5、容易助长灾区“等、靠、要”的社会心态 政府大包大揽的管理模式，对市场相关经济主体造成了一定的不利影响。调查表明，灾区很多企业和灾民消极等待救助。比如，由于政府的有些政策不明确，一些青壮年灾民怕外出打工会在安置和灾民待遇等方面吃亏，既不敢外出打工，又无法在本地就业，客观上形成了“等、靠、要”的状态。 二、建立政府主导，市场运作，社会广泛参与的灾后重建模式的建议 国际经验显示，在地震等自然灾害的灾后重建中，单一的政府作用或单一的市场作用都难以取得理想的效果，寻求政府力量和市场机制的有机结合，才是科学的重建路径。以灾后重建的投资为例，地震破坏的基础设施和公共设施项目需要政府投入，商业性项目或私人产品应该由民间投资。为此，我们建议建立政府主导、市场运作、社会广泛参与的三结合灾后重建模式。具体建议如下： 1、建议充分发挥政府的主导作用，统筹推进灾后恢复重建与经济社会发展 灾后恢复重建，离不开政府的主导作用。制定灾后重建规划，出台灾后重建的政策；恢复重建交通、能源、通信、水利等基础设施，恢复重建学校、医院等公共服务设施；振兴优势产业、培育优势企业；进一步开放区域市场，优化市场环境；重建生态环境和精神家园，这些都不是市场机制能做到的，只能靠政府主导。只是，政府主导与市场、与社会的作用应该有界限、有分工，要经得起实践的检验和历史的检验。 2、建议充分发挥市场机制作用，实现灾后重建经济效益最大化 目前，我国的社会主义市场经济体制初步建立，市场机制已经开始在资源配置中发挥基础性作用，政府的资源配置职能大大弱化。在灾后重建过程中，应该充分发挥市场对资源配置的调节作用，建立政府与市场的良性互动关系，弥补政府作用的空隙，推动形成基于市场自发运行的内生机制。例如，要利用市场机制建立多元化的投资渠道，补充政府投入不足；要充分认识并高度重视企业在灾后重建中的作用，建立多种渠道让企业广泛的参与到灾后重建中来。 3、建议大力鼓励社会参与，推动公民社会的健康成长 社会参与，包括社会捐赠、NGO（非政府公共组织）参与、志愿者参与和灾民自救等各种社会力量对灾后重建的积极参与。 恢复重建工作有必要为社会参与留足足够的运作空间，并为其建立有效的参与途径，弥补政府和市场机制的缺失，推动政府与社会之间建立对话、协商和沟通机制。灾后重建中有大量的工作可以由NGO组织及志愿者去完成，比如心理救助、儿童救助、组织捐赠、环境监督等等。 灾区大多是经济落后地区，灾前优秀教师的流失就比较严重，建议教育主管部门在灾后重建中创新教育志愿者招募机制、使用机制、激励机制、评估机制等，充分利用志愿者的志愿精神，为灾区招募到数量足够、质量合格的教师志愿者，招募到与学制相匹配的能够服务一年、三年、六年的教师志愿者，快速充实灾区师资队伍，加快灾区的教育重建。 灾后重建涉及一系列重大公共政策的决策，建议要让灾区群众积极参与，尽力做到科学决策和民主决策。特别是在住房重建、设施重建、产业重建、城镇重建、生态重建这些灾后重建的重点领域，应以开放和民主为基础，尊重民愿、体现民意、集中民智；在重建的选址、工程的质量等重点环节上，应给灾区群众发言权和监督权。 总之，我们建议要充分认识到抢险救灾和灾后重建属于不同的阶段，政府在不同的阶段应有不同的作用和不同的行政模式。在灾后重建阶段，应尽快将政府强势干预模式转变为政府主导、市场运作、社会广泛参与的灾后恢复重建的新模式，以保证灾后重建的顺利进行。