我国工业化与城市化脱节、城市化与农业现代化脱节的核心原因在于土地城镇化与人口城镇化不同步，农业转移人口的市民化远远落后于城市的土地扩张。根据调查，目前人口城镇化滞后的主要障碍，在于农业转移人口在城市里缺乏住房保障和与城市生活水平相适应的失业、养老保障。一方面农民工不可能支付得起城市的房价，城市廉租房、保障房也与农民工无关；另一方面，各种社保的双轨制使得农民工享受的社会福利和保险不能保障他们失业或失去劳动力后在城市的基本生活。因此，农民工市民化问题的形成不是单一原因，而是我国长期以来的户籍制度、土地制度、财税制度和社会保障体系等相互影响相互缠绕形成的。当然，解决这个问题也不能靠单一政策和单一体制改革实现。 　　为此建议： 　　一、转变观念，正确对待农业人口市民化 　　建议根据城市长期容纳能力和财政状况，初步预计在多少年内到达户籍人口城市化率的指标，将待入籍市民的总数量分解到每一年。然后根据每年预计转移数量对农业转移人口市民化设置一定的进入门槛和打分标准，如农民工在城市里居住的时间、在城市工作缴纳社保的时间、文化程度等。同时，要仔细斟酌和评估门槛和打分标准设置的公平合理性。 　　二、改变建设用地指标分配机制，实现土地与户籍联动改革 　　建议对建设用地指标分配机制进行根本改革，建立建设用地指标与经济建设、农业转移人口市民化双挂钩的新体制。除了考虑重大项目外，地方申请年度建设用地指标，应有相应的市民化即城镇户籍人口增加的计划，并根据上一年市民化人口完成情况，增减下一年度建设用地指标。采用建设用地指标分配主要与人口市民化挂钩，可以充分发挥市场在城市化形成过程中的调节作用，形成哪个城镇能吸纳更多的市民化户籍人口，哪个城镇就可以分配到更多的建设用地指标的正向激励机制。同时，消化新增户籍人口需要增加包括住房、就业、社保等各方面成本，施加了建设用地指标增加的内在平衡和约束机制，可以有力地抑制土地城市化的非理性膨胀。 　　三、建立农民宅基地制度与城市保障房体系的联动机制 　　建立农民宅基地与城市保障房的联动机制。即，符合市民化条件的农民从农村迁出户籍去异地城镇落户，在申请到落户城镇的保障房的同时，必须退还在农村老家的宅基地；农村可以对连片的有耕种价值的宅基地进行复耕，形成新的农田。对于不申请城镇保障房的进城落户农民，可以继续保有其农村的宅基地。 　　该机制的经济性在于，假以时日，复耕的新增农田可以降低城郊结合部土地的稀缺性和价格。从韩国和台湾的经验来看，由于城市建设用地在快速增加的同时，农村等非农建设用地随农民进城可大幅减少，因此，在总体上耕地面积可以长期保持稳定不变。这与我国户籍人口城市化率上升较少，但耕地面积却大幅减少的情况正好相反，究其原因在于，一方面我国城市化扩张不断占用耕地，另一方面大量农民离乡不离土，用打工收入回村盖房又不居住，造成村庄宅基地占地不降反增。因此，通过农民宅基地与城镇保障房联动机制，政府可以以较低的价格拆迁和整理土地，提供成本更低的保障房体系，安置更多的农业转移人口。同时，也倒逼郊区农民自主城市化，因为放弃郊区的农村土地越晚，复耕的非郊区农民的宅基地越多，郊区土地的稀缺性就越低。该机制实际上让广大的非郊区农民分享了以往仅占农民人口3%的郊区人口的土地增值收益，在一定程度上减少了城市化进程中城郊和非城郊农民收入分配差距的扩大。 　　四、建立农地流转和退出机制与失业和养老保险体系的联动机制 　　由于农业生产率相对较低，农民的承包地一般只能起到失业和养老保险的作用。因此，如果对符合市民化条件的农业转移人口实施用承包地换取一定缴费年限（如15年或20年）的失业和养老保险，那么对于已经习惯了城市生活的第二代农民工、有一定技能或有一定财产的农民工，以及希望自己和子女享受与城市同等质量的公共服务的农民工就会愿意放弃自己在农村的承包地（或从父母那里继承的承包地）。所以，建立农地流转和退出机制与失业和养老保险体系的联动机制是可行的办法。 　　目前多种社会保障——如养老、医疗、最低生活补助等——都采用的是按户籍或缴费多少区分的双轨制，那么农民工因入城镇户籍退出承包地的前提是，必须享受跟城市居民完全相同的失业、养老、医疗和最低生活补助等社会保障体系。因保障水平提高而造成的缴费成本大部分应该由政府承担，以此作为对农民退还承包地的补偿。 　　五、农民市民化配套改革制度建议 　　一是改革现有的土地财政制度，实行以财务平衡为原则的新型征地制度。即，政府提供土地的价格，应以其征地和整理土地的成本为基准地价，并予以公布，接受社会监督，实现土地增值与土地上从事各种生产经营活动的收益链的割裂。 　　二是规范失地农民的利益补偿机制。建议借鉴国际成熟经验，对征地补偿实行房地分离，在对土地进行公平补偿之外，对建筑物的补偿应仅按重建建筑成本予以补偿，违法违规建筑不予补偿。 　　三是改革税收体制，调节居民房地产收入。建议进一步降低自住性物业的保有和交易税费；对非自住性物业征收物业税，交易时征收较高的增值税，切实限制投资投机住房需求。对农民的拆迁收入，在减掉较高的豁免额后，应征收个人所得税，因为天价拆迁费有违社会公平。政府应利用税收体制维护社会公平，并从税费等多个方面大幅降低城镇化的成本。