中国是一个传统农民占绝大多数的农业大国，对乡村的有效治理历来是国家公权力涉及的重要领域。在我国，人地关系高度紧张决定如何将堆积在土地上的超载农民剥离出来，是国家和政府关注的重大问题，也是乡村治理的根本出路。1978年后，国家逐渐放松了对乡村社会的政府控制，源源不断的农民挣脱土地对他们的束缚，大量涌入各类城市。改革开放30年，流入城市的农民工为我国社会主义现代化建设做出了巨大的贡献。这期间内，学界主要从经济学、政治学、社会学以及人类文化学等学科视角，关注和研究农村人口流动对流入地城市经济、农民自身现代性不断生长以及解构城乡二元经济结构等方面的影响，而较少关注农村人口流动对流出地乡村的影响。即使有关注，就现有的研究一般都偏向于农村人口流动对农村劳动力非农化、农民收入的增长等乡村结构转变和农村社会发展方面所带来的积极影响，而过少地探讨流动所带来负面或消极影响。我们在进行大量实地调研后认为，农村人口流动对乡村治理本身并不都是乐观的景象，反而在一定程度上使我国乡村文明转型陷入一种“治理性困境”，出现了有流动而无发展的乡村发展“空心化”、有流动而无突破的乡村结构再复制及有流动而无安宁的乡村秩序失衡性等三种非正面、非积极的态势。农村人口流动在对农村剩余劳动力带来“减负”同时，也给乡村治理在不断“增压”。 一、农村人口流动环境下乡村治理面临的困境 20世纪90年代初以来，农民逐渐开始挣脱土地的束缚，体验流动带给他们现代性的生长和经济收益的增长。实践证明，流动本身就是一个社会发展的重要变量。从宏观上讲，流动促使我国经济结构逐步协调和优化、国民经济快速发展；从微观上讲，流动促使了农民现代性的生长、社会地位的提升和公民文化的形成。但是，流动在将绝大部分社会正面效益集中于流入地和流动农民的同时，却不可避免的将消极的、负面效益抛留于流出地和留守农民。这一社会现象必须要引起政府高度重视和社会密切关注，否则会导致农村社会的凋敝，在一定程度上会造成社会的动荡。 1、流动造成目前乡村基层组织建设的人才短缺 20世纪90年代，逐渐兴起的“民工潮”并非给农村社会注入可持续发展的生产要素，却在一定程度上造成了乡村知识、人力、技术、人才及市场的“经济性”外流。乡村人口流动的主体是乡村高素质劳动力。农民人口流动的结果是“乡村最紧迫需求的资金、人才、知识和需求大量向城市集中，以至造成乡村发展的‘空心化’。实地调研证实，农村人口外流中35岁以下的年青人占总数的86.3%，流动人口的整体素质普遍高于未出者。乡村基层组织建设难以寻找到高素质的人才供给。 2、流动并没有带来农地经营“规模化”，反而出现农地撂荒 在当前我国农村土地制度仍旧实行家庭承包制的基础下，农村人口流动并没有带给农村土地的流动。农地，对于农民而言，首先表现为“生存资料”是“糊口”的基础，而不是“资源优化配置”的生产要素，农地所承载的社会保障功能在逐渐“超越”其生产功能。土地的家庭承包，不仅造成土地的细碎化、分散化，难以形成“规模经营”农业可持续发展，而且造成土地难以流转，难以按资本、技术、知识相对优势来配置土地。农民流动在很大程度上却造成了土地撂荒、抛荒等现象。 3、流动使乡村治理的对象变得更加躁动不安 由于年龄、性别、知识、认识水平因使得未流动农民更多接受到的是关于流动农民上位提升的信息以及城市居民的生活优越性。城市生活参照系的绝对优势使未流动农民内心逐渐产生并积聚起一种强烈的“相对剥夺感”。他们感受到的是他们与城市居民之间的生活差距并非因经济发展而带来一种缩小。现实使未流动农民的“期望—收益比”变的无法弥合，从而产生一种由“不断增强的受挫感”（“相对剥夺感”），成的社会动荡甚或社会变革。当这影响着社会稳定与和谐发展，不利于我国民主政治建设与和谐社会的构建。 4、流动引发乡村社会的结构性变化，造成农村社会秩序一定程度上的失范 随着农村人口流动的持续增长，目前绝大部分农村，由于青壮年和乡村精英大量外流，造成乡村既定社会的一种结构性变化。具体言，乡村社会中留守的主要是老人、妇女和儿童。乡村社会结构的转变将会引发一系列社会问题。譬如，老人赡养、家庭长时期分居、儿童成长过程中的教育、家庭概念残缺造成儿童社会心理缺陷等问题，这在当前逐渐成为社会的一个“显性”问题。此外，流动性就是不稳定性和不确定性。城市生活集聚着现代文明规则，同时也代表着一种社会准入门槛。在现有政治体制下，进城农民工真正“进城”的是其廉价的劳动力，与劳动力相伴的医疗、教育、住房、培训等社会权利却被拒之“城”外。由于诸多原因，农村人口流动中的相当部分并非实现上位流动，他们没有融入城市主流社会。他们作为“边缘人群”，生活在文明规则的“真空”之中，形成了有流动无规则的态势。这不仅严重冲击着城市既定规则，而且也冲击着乡村社会秩序。因此，回流于乡村的流动农民，他们由于固有传统乡土秩序已被遗弃，而现代的城市文明规则和秩序尚未接收或内化，变成乡村特殊的群体。他们的行为方式严重冲击乡村社会秩序，在一定程度上造成乡村社会秩序失范。 二、构建乡村有效治理框架的对策 在构建现代社会进程中，乡村治理结构的重建，亟待政府、社会及乡村等对现有社会资源重新配置和组合，尤其是政府要不断完善已有制度安排和进行适时制度创新。 （一）加快城乡二元社会结构解构步伐，促使社会资源的有序流动 中国社会稳定和发展的潜在最大危险是增长收益得不到普遍分享特别是广袤的乡村被排除在获益之外。当前，农村人口流动最大的特征是促使乡村社会发展的优质要素单向地流向城市，导致乡村社会发展资源的更为稀缺性。在资源不可回流的境况下，传统的乡村结构在不断“复制”而导致乡村出现凋敝村。乡村社会发展自身相对弱势，使得政府应通过倾斜性制度供给来不断加以弥合。对此，首要的是政府应加大力度促使二元结构的尽快解构，为乡村有效治理提供制度环境。这其中，尤其重要是户籍制度破解，改革的导向就是要建立城乡一体的市民制度。 （二）加快乡村农地流转制度建立健全，促使农地的“规模经营” 当前，影响乡村有效治理的一个重要原因是乡村农地配置并非由于农村人口流动而促成“规模经营”，反而出现大量农地的搁荒、撂荒等现象。究其原因是我国农地流转制度的缺失和低效。因此，政府应该加速建立健全农村土地流转制度。一是要加快土地流转的立法。应尽快制定和出台农村土地流转的法律法规，对于农民土地权利的界定，承包经营权流转的补偿标准及收益分配，土地流转的管理，土地纠纷的处理等基层难以解决的问题，通过调查研究加以规定，使农村土地流转纳入法制化轨道。二是大力培育土地流转的中介组织。乡镇可以依托农经站建立土地中介组织，负责土地流转的管理及中介，包括土地流转规划、收集发布土地供求信息；进行项目推介，规范土地流转程序，指导办理土地流转手续，协调处理各方关系，搞好土地流转的服务。三是准确定位乡村组织在推进土地流转中的角色。加强管理和搞好服务，包括土地流转的资格审查、合同签证等工作，为土地流转提供信息、中介、组织、协调等服务。 （三）加快乡村政治、经济、文化等组织建设，增强和扩大农民对乡村治理的参与 政府应积极鼓励和支持农民创建和参与组织，这样的组织可以是政治层面的、也可是经济层面的，亦可是文化层面的。最大限度地把农民组织起来，使农民的权利拥有实现的组织和体制载体，这不仅可以增强其作为一个社会群体主张权利的“话语权”，也可以在“乡政”和“村治”之间架构有效的沟通渠道和桥梁。 （四）加快乡村社会保障机制的建立健全，规范乡村社会结构 改革开放后，原有农村医疗保障，随着人民公社的解体也逐渐破产，农民的医疗、教育、养老等社会保障逐渐被“土地化”。在当前，土地是活命的基础，是农民首要的生存资料，而不再是“资源优化配置”的生产要素。在农村基本社会保障机制尚未建立的前提下，农地逐渐被“福利化”。土地所承载的保障意义已经超越了其本应该具备的生产意义。时下，农村人口流动逐渐在改变着乡村原有的社会结构，随着乡村高素质人力资源的外流，长久居住在乡村的人口结构逐渐出现老龄化、儿童化和妇女化取向。乡村社会结构性变动将引发更多的社会问题，在一定程度上影响着社会稳定与和谐。因此，政府应加快乡村社会保障体制的建设步伐，主要涉及乡村医疗、养老保险、教育体系、公共卫生、公共安全等方面内容 （五）加强乡村教育资源开发力度，强化乡村有效治理的内生力量 当前，农村人口流动的主体是农村高素质人力资源的外向型流动，这就使得我国乡村农民文化水平和综合素养普遍低下的窘境更是“雪上加霜”。因此，政府应加大对农村教育资源的开发力度，不断提高乡村有效治理的内生力量。一是政府加大对乡村教育的财政投入和转移支付力度；二是加大对乡村教育人才的培养和选拔机制的建立健全，为乡村教育水平的普遍提升储备力量；三是政府应通过政策倾斜，激励带动乡村经济发展、政治民主、文化转型等方面的人才回流和集聚，为乡村全面发展和有效治理提供可持续和长效机制。