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人民政协协商民主在中国政治体制中的地位和作用研究
内容提要:作为我国社会主义民主的两种重要形式之一的协商民主,体现在不同领域、不同层面,具有多种表现形式。其中,人民政协的协商民主是其主要的载体和实践形式,是中国特色社会主义民主政治的重要组成部分。本研究对我国人民政协协商民主的基本内涵和基本特征,在社会主义民主政治框架结构中的地位和作用及其在实践中面临的问题,从理论和实践两方面进行了全面梳理、分析和论述,并对进一步践行好人民政协协商民主制度提出了政策建议,以期有助于推进我国社会主义民主政治以及政治文明建设。 关键词:人民政协、协商民主、政治体制、地位和作用   人民政协的协商民主根植于中国特色社会主义的政治实践中,它具有协商主体的平等性、协商议题的公众性、协商程序的规范性、协商过程的公开性和协商文化的责任性等特点。加强人民政协协商民主的研究,可以更深入地把握政协性质、地位和作用,更准确地把握政协工作理念、规律和特点,更好地把握政协工作的目标和方向,更有效地服务于政治、经济和文化建设。 一、人民政协协商民主的内涵和基本特征 (一)协商民主的内涵和基本特征   民主(Democracy)一词源自古希腊语,原意是指人民的统治或人民的权力。民主是人类共同的价值追求,是政治生活中必不可少的东西,是现代国家政治公正的首要内容。协商民主是20世纪末兴起的一种民主理论,原是西方政治学家针对代议制民主政治体制在当代发展过程中表现出的局限性,对民主本质进行深刻反思后提出的一套应对之策。   关于协商民主的论述,国外学者主要有三种观点。第一种观点以米勒为代表,将协商民主看成是一种理性的决策形式。米勒认为,当一种民主体制的决策是通过公开讨论——每个参与者能够自由表达,同样愿意倾听并考虑相反的观点——做出的,那么,这种民主体制就是协商的。第二种观点以科恩为代表,认为协商民主是一种事务受其公共协商所支配的团体。第三种观点以瓦拉斯为代表,认为协商民主是一种具有巨大潜能的民主治理形式。这三种观点分别将协商民主视为决策形式、社团和治理组织。   我国学者认为,协商民主注重公民以协商作为参与方式的民主形式,是在信息公开透明的条件下依据一定的程序、通过自由而平等的对话,来就关系各方利益的问题进行协商以达成共赢的效果。   在社会主义民主政治实践中,协商民主的主要形式有:党内民主有协商,人民代表大会有协商,政党制度有协商,基层民主有协商(包括举行听证会、民主恳谈、社区议事会等)和人民政协的协商民主。其中,政党之间的协商主要存在于执政的中国共产党和各民主党派人士之间就国家重大的政治问题进行协商。基层社会自治的协商民主主要有村民议事会和“民主恳谈会”,村民议事会是公民自主决策涉及本区域发展的重要事情时,居民共同参与讨论和决策的实践形式。全国人大是我国的最高国家权力机关和立法机关,因此,人大工作中的协商民主主要是在公共权力领域中进行的,人大工作中的协商民主主要体现在人大代表的选举,人大立法、监督、人事任免和重大事项决定及相关的工作之中。听证会是人大立法协商的主要表现形式,它为公民参与政治过程营造了一个公共空间。   本研究认为,协商民主指公民、政党或者利益集团等组织在重大决策之前和决策执行过程中通过对话渠道进行充分的协商,使各方了解彼此的立场、观点和看法,并在追求公共利益的前提下,寻找出各方可以接受的方案,形成合法决策的民主形式。它是权力行使过程中的民主尊重多数的利益者,并且保护了少数的利益者,强调合作与共识。在协商的过程中,协商主体的地位是平等的,协商议题关系到协商各方切身的利益,反映大众利益,是公众性的,协商过程不存在涉及到国家机密等不便于公开的议题,因而协商的过程是公开的,协商过程必须要按照一定的程序来进行,协商各方都有自己应尽的责任。中国特色协商民主的实质就是“要实现和推进公民有序的政治参与。在中国共产党的领导下,把协商民主与选举(票决)民主结合起来的过程中,始终要体现‘公民有序的政治参与’这一现代民主精神,并把它作为民主和法治的重要内容,引导群众以理性合法的形式表达利益要求、解决利益矛盾,共同来构建社会主义和谐社会。” (二)人民政协协商民主的内涵和基本特征   人民政协的协商民主把政治协商纳入决策程序,它是指在中国共产党的领导下,人民内部就国家、地方的重大政治、经济、文化和社会生活中的重要问题和人民群众普遍关心的问题,在决策之前和决策执行过程中进行协商,尽可能就共同关心的问题达成一致的意见的民主形式。   人民政协协商有利于发展社会主义民主政治,有利于发展社会主义经济和文化,有利于构建社会主义和谐社会,有利于推进祖国和平统一大业。   当代中国协商民主的源头可以追溯到革命战争时期,在中国共产党局部执政的延安时期,毛泽东就指出:“我们一定要学会打开大门和党外人士实行民主合作的方法,我们要学会善于同别人商量问题。” 抗日根据地实行的“三三制”民主联合政权是人民民主专政的尝试,也是中国共产党协商政治的初步实践。中国共产党在取得解放战争战场上的决定性胜利以后,于1948年颁布了纪念“五一”劳动节口号,提出“各民主党派、各人民团体和社会贤达迅速召开政治协商会议,讨论并实现召集人民代表大会,成立民主联合政府”的口号。中国人民政治协商会议第一次全体会议的召开则是我国协商民主标志性的重大事件,其直接目的就是通过协商来完成新中国的成立大业。可见,中国共产党践行政协民主协商制度已有六十多年的历史。“这个中国人民统一战线组织—中国人民政治协商会议,在普选的全国人民代表大会召开之前,代行了全国人民代表大会职权,而在人民代表大会召开以后,仍将长期存在,成为各民主党派、各人民团体团结的形式和协商的机关。”   人民政协具有广泛的参与主体,它克服了选举民主和多数票决制的不足,具有程序化的运作模式,作为民主的主要渠道和主要形式,人民政协相比其他协商民主形式有其显著的特征。   1.人民政协协商民主主体的平等性。人民政协组成的广泛性和界别平等性特点,可以充分体现协商民主主体平等性特征。我国的政治协商制度中,中国共产党处于领导地位,其他政党和各个社会界别则处于接受领导的地位。但是,中国共产党的领导,主要是政治领导,在协商过程中,在以界别为主要特征的人民政协的大家庭中,共产党在政治协商中以平等的姿态出现,充分尊重其他的主体。人民政协的协商民主是界别性的民主,它不仅体现为政协参加单位的广泛性,而且还体现为不同利益群体的代表性。协商主体的自由与平等。协商的主体完全平等,每个协商的参与者在协商过程的任何一个阶段都具有平等的身份,不存在特殊成员或组织的利益凌驾于其他参与主体利益之上的优先性,参与各方的意见和建议能得到平等对待和重视,普通公民在协商过程中都可以充分自由地表达自己的意见,以最终达成具有约束力的共识。   2.人民政协协商民主议题的公众性。人民政协职能的资政性特点,可以充分体现出协商民主议题公众性特点。人民政协下联各界、上达中央,民主渠道畅通,不同于一般的政策咨询调研机构,是党和政府实行科学民主决策的重要环节,对决策既具辅助、参考作用,又具监督、纠错功能。人民政协位置超脱,智力密集,议政建言既有深度,又有广度。政协的议题和提案都是关系到人民群众实际生活的切身利益,很多议题都涉及到了整个群体的利益,每一位政协委员也都是公众推选或推荐出来的,他们的提案不是代表个人的提案,而是关系到国计民生的提案。每年的政协会议都受到了老百姓的高度关注,足以说明人民政协协商议题的公众性。   3.人民政协协商民主程序的规范性。在人民政协制度实践中,由于经过广泛地民主讨论、遵循公开的民主程序,使决策建立在广泛考虑所有人需求和利益基础上,从而使决策更加科学,可以体现出协商民主程序规范性特征。比如,人民政协政治协商的形式被规范为八种,即全体会议、常委会议、主席会议、常委会专题协商会、政协党组受党委委托召开的座谈会、秘书长会议、各专门委员会会议、政协内部协商会议。又如,人民政协政治协商的程序被规范为五个阶段,即协商议题的提出和确定的阶段;安排协商活动的阶段;通报情况、听取意见、参与协商的阶段;及时整理并报送协商成果的阶段;意见和建议处理及反馈的阶段。这使人民政协协商民主成为规范性、制度化的协商形式,这主要体现在国家《宪法》、党中央文件、政协章程以及各级党委和政协制定的一系列规范性的配套制度中,在国家和地方政治生活中发挥着重要的作用。   4.人民政协协商民主过程的公开性。人民政协文化的包容性,可以充分体现出协商民主过程公开性特征。政协文化是一种包容、和谐文化。政协文化的包容性允许各种不同见解、不同观点和不同意见在人民政协的各类会议上得以有序地充分发表。从政治上来看,《政协章程》规定,人民政协是中国人民爱国统一战线组织,包括“两个联盟”:一是在大陆范围内,以爱国主义和社会主义为政治基础,社会主义劳动者、社会主义事业建设者和拥护社会主义爱国者的联盟。二是对广大台港澳同胞和海外侨胞来说,以爱国和拥护祖国统一为政治基础,“即使不赞成社会主义的人,也要努力团结”。邓小平指出:“统一战线的对象,清楚得很,顾名思义,是把一切能够联合的都联合起来,范围以宽为宜,宽有利,不是窄有利”。 这就体现了政治上的巨大包容性。公开性主要体现在:协商过程是公开的,协商主体支持某项政策的理由和偏好是公开的,政策建议、政策咨询和政策论证的结果是公开的。人民政协就某一决策进行公开协商,对参加协商者形成一定的约束力,使决策者真正听到代表群体(或阶层)利益的、公正的意见和建议,也充分体现着协商式民主公开性的特点。   5.人民政协协商民主文化的责任性。人民政协性质的统战性,可以充分体现出协商民主文化责任性特征。全国3100多个政协组织,60多万政协委员是中国共产党和人民政府密切联系群众、团结各界人士的重要纽带。每一位来自不同界别政协委员代表了本阶层的利益、肩负着神圣的责任,每一位政协委员又在人民政协这个大家庭里团结一致,有着共同的利益和价值追求。政协委员一身兼数职,是群众眼中的社会精英阶层,需要政协委员有强烈的社会责任感和使命感。政协委员来自广大人民群众之中,代表人民群众的意愿和心声,是人民群众中的佼佼者。他们肩负着人民的重托,行使着参政为民的义务,反映民声,有广泛性和代表性。政协委员是一种荣誉,更是一种责任。   6.人民政协协商民主的制度性。1949年4月初中共与各民主党派首次联合发表的《反对北大西洋公约声明》被民主党派人士认为“中共领导的与各民主党派统一战线正式成立”的标志。通过中共第一代领导集体的努力,当代中国最终形成了中共领导下的八个民主党派和无党派人士多党合作的政治格局。1949年9月27日第一届中国人民政治协商会议通过的《中国人民政治协商会议组织法》,标志着人民政协作为统一战线组织机构的正式形成。在对生产资料私有制的社会主义改造基本完成之际,各民主党派中的许多人认为,自己已经完成了历史使命,没有存在的必要了,准备宣告结束。毛泽东亲自出面做工作,不仅希望各民主党派能够继续存在下去,而且提出“共产党万岁,民主党派也万岁”,制定了共产党与民主党派“长期共存、互相监督”的方针。人民政协就成为贯彻这一具有民主内涵的指导方针的重要机构。人民政协协商民主不是作为一种政治手段和方法而存在,而是作为一种基本政治制度的安排,中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的基本政治制度,而人民政协就是这一基本政治制度的重要载体。人民政协作为我国多党合作和政治协商制度的实现形式而存在和发展的,是我国社会主义协商民主的最高形式和主要渠道。   二、人民政协协商民主在社会主义民主政治框架中的地位和作用   (一) 人民政协协商民主在社会主义民主政治框架中的地位。   第一,人民政协的协商民主是与选举(票决)民主并列的一种民主形式,是国家制度层面的民主形式,具有宪法地位和政策依据。2006年2月,中共中央颁发的《关于加强人民政协工作的意见》明确提出,选举民主和协商民主是我国社会主义民主的两种重要形式。这两种民主形式在我国政治生活中是相辅相成、相互补充、不可缺少的关系。选举是民主政治的基本要求,协商使民主更广泛、更充分、更充满活力。无论是选举还是协商,对实现我国政治生活的民主化都具有不可替代的作用。   人民政协作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构,是我国实行协商民主的重要组织形式。虽然协商民主在中国应用的领域非常广阔,如基层的民主恳谈会、政府的听证会、推选干部候选人时的民主协商等等都是协商民主的具体做法,但主要形式还是人民政协实行的大规模、大范围的协商民主。而且,所有这些协商民主的做法都不是选举(票决)民主的补充,绝大多数也不是选举(票决)民主程序中的一个环节。协商民主已经成为一个相对独立的民主形式,是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。中共中央《关于加强人民政协工作的意见》明确指出,“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商,尽可能就共同性问题取得一致意见,是我国社会主义民主的两种重要形式。” 在我国,以人民代表大会为标志的选举民主是社会主义民主的重要形式,而以人民政协为主要载体的协商民主和以人民代表大会为主要载体的选举民主有机结合,成为了我国社会主义民主政治的显著特色。“在人民代表大会通过表决进行重大决策之前,中国共产党就决策方案与各民主党派、无党派人士和各族、各界代表人士进行有效的政治协商,有利于广泛吸收对国家、对人民有利的意见和建议,进一步优化决策方案,有利于在尊重多数人意愿的同时,照顾少数人的合理意见和要求,保障公共利益最大限度地实现。” 选举民主与协商民主的有机结合,既克服了多元竞争的弊端,又促进了公共利益的最大化,是我国社会主义民主政治发展的必然要求。选举民主和协商民主构成了社会主义民主政治的基本框架,是推进中国特色社会主义民主发展的两翼。   我国宪法规定:人民政协在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中,在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中,要进一步发挥重要作用。这为人民政协这个民主形式提供了最权威的宪法依据。   第二,人民政协是我国协商民主的重要机构,人民政协的协商民主是中国式协商民主的典型形式和主要载体。全国政协办公厅研究室副主任牛旭光认为,“人民政协是中国式协商民主的典型形式和主要载体”。 全国政协委员、中央党校副校长李君如撰文认为“我们的民主政治,从人民代表大会制度来讲,实行的主要是选举民主;从人民政协来讲,实行的主要是协商民主”, “也就是说,我国的民主制度是‘选举+协商’的民主制度”。在我国,人大是管选举民主的、政协是管协商民主的。“人民政协就是我国实行协商民主的主渠道和主要形式”。 与人大的决定权相比,人民政协的政治协商、民主监督、参政议政职能在本质上都具有协商性和建议性的特点,而建议性和协商性则是协商民主的主要内容。有了人民政协这样一个专门实施政治协商的协商机构,使得中国式的协商民主有了坚实的组织保证。我们应该充分重视人民政协在社会主义民主政治建设中发挥的这种独特的作用和贡献,善于运用人民政协这一政治组织和民主形式,充分利用人民政协政治协商这一公民有序政治参与的制度性渠道,发挥协商民主的作用。   (二)人民政协协商民主在社会主义民主政治框架中的作用   第一,人民政协的协商民主具有政治性,是发展和完善社会主义民主的重要形式,有利于完善社会主义民主体系。人民政协在结构上由政党、人民团体、社会界别及其社会精英组合而成,是中国各政党、各人民团体大联合、各界别大合作、社会精英大交流的人民民主实行形式。政协会议的小组是按照政党、团体、界别和特要人士来编组的,打破了区域性、行政性的壁垒,有利于充分发扬民主。人民政协结构上的这一特点,是人民政协的优势所在,决定了它必定也只能按照民主的要求来运作,也决定了这种民主主要以协商民主的形式来进行。充分发挥人民政协协商民主的独特优势和作用,对于做好新世纪新阶段的人民政协工作,发展社会主义民主政治,完善社会主义民主体系,具有重大而深远的意义。   第二,人民政协的协商民主具有资政性,有利于促进决策的科学化、民主化。一是发挥人民政协联系面广、渠道畅通的优势。政治协商是人民政协协商民主的主要形式,民主监督和参政议政则是政治协商的延伸和拓展,使人民政协的协商民主视野更加宽广,活动更加经常,方式更加灵活,内容更加丰富,而人民政协上达中央,下联各界,社情民意反映渠道畅通,是党委和政府及时了解社会各界的利益诉求的重要环节,从而使决策更能兼顾各方要求,更具合法性和正当性。二是发挥人民政协的“人才库”、“智囊团”作用。人民政协位置超脱、智力密集,可以为党政决策提供必要的人才保障和智力支持,议政建言既有专业的深度,又有社会的广度,广泛集中民智,可以促进党政决策科学化、民主化。三是发挥人民政协大团结、大联合的优势。形成统一意志,减少阻力,增加助力,形成合力,提高决策效率和贯彻执行水平。   人民政协的政治协商是中国共产党实现科学执政的重要途径。政治协商是作为人民政协最早确立的一项主要职能,人民政协一诞生,在1949年人民政协《组织法》中就做出了明确的规定。我国的政治协商强调在中国共产党的领导下,各民主党派、各团体、各民族、各阶层的广泛参与、体制同化、理性认同和团结合作。加强党的执政能力建设,重中之重的问题是要坚持科学执政、民主执政和依法执政。人民政协是中国共产党领导的多党合作的重要体现,是党和国家实行科学民主决策的重要环节。我党历来强调党的路线、方针和政策是党的生命线。根据形势的发展与要求,根据人民群众的根本利益需求,适时地做出科学反应,及时制定出新的政策、策略,是我党实现科学执政和民主执政的必然要求。党的各项决策的正确与否,对党和国家事业发展影响重大。   第三,人民政协的协商民主具有统战性,有利于巩固和加强共同的政治基础。我国宪法规定:“中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织。”人民政协组织上的广泛代表性和政治上的巨大包容性决定了其协商民主鲜明的统战性。人民政协由各党派团体和各族各界代表人士组成,本身就是大团结、大联合的象征。《政协章程》把社会变革中出现的新的社会阶层的代表人物吸纳到政协组织中来,进一步扩大了协商民主的主体范围。人民政协的协商民主坚持在中国共产党的领导下,以博达的胸怀和非凡的气度,海纳百川而不拒细流,山容千峰而不舍寸土,为了充分把我国政治生活中发扬社会主义民主这一重要形式发挥好和运用好,努力营造了敢让人说话、能让人说话、鼓励人说话和欢迎人说话的团结民主、合作共事的气氛,使得那些非常规思维和非普遍的观点得以有序的发表,使得深层次的矛盾和问题得以真实的反映,使得社会各个阶层、各个方面的利益诉求和特殊愿望得以表达。这些充分体现了人民政协的包容性、兼容性和民主性。它使得各种见解、观点和意见互相比较、相互补充、相互修正,从而去粗取精、去伪存真,经过充分的协商和酝酿,在个性中求得共性,求同存异,最大程度上达成一致和共识,为执政党科学民主的决策提供科学有效的智力支持,从而形成一种包容、和谐的政治文化。有利于团结一切可以团结的力量,调动一切积极因素,共同致力于中国特色社会主义事业。   第四,人民政协的协商民主具有政党合作性,有利于巩固和发展中国共产党领导的多党合作政治制度。人民政协是我国唯一由所有合法政党参加并在其中活动的组织,是各党派的协商机关,是政党性质的机关,它为协商民主构建了平等合作的政党关系。中国人民政治协商会议是中国政党长期合作的重要机构,这是因为“无产阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政要求我们党同党外民主人士长期合作的政策,必须在全党思想上和工作上确定下来。” “中国人民政治协商会议是党派的协商机关。因为这个新组织在人大召开前是‘政策大本营的司令部’,它策划将来选举,它经常是个参谋机关,其职权将退为监督机关。” 政协不仅是人民团体,而且也是党派的协商机关,是党派性的机关。由此可见,人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构,是统一战线的组织机构。民主党派是人民政协的重要界别。1949年9月21日至29日,中国人民政治协商会议第一次全体会议在北京召开,人民政协正式成立了。人民政协成立后,执政的中国共产党和包括各民主党派人士在内的全国各族各界人士一起,在人民政协的平台上光荣地完成了建立新中国的历史使命,揭开了新中国历史的第一页。在人民政协的组织构成中,民主党派成员在各级政协委员、常务委员和政协领导成员中占有较大比例,随着民主党派“参政党”性质和地位的确立,人民政协日益成为民主党派参与政治协商,发挥参政议政和民主监督作用的广阔舞台。   第五,人民政协的协商民主具有界别平等性,有利于公民有序的政治参与。人民政协协商民主的本质,就是要实现和推进公民有序的政治参与,引导公民以理性合法的形式表达利益诉求,共同构建社会主义和谐社会。人民政协承担的协商民主,体现的是“公民有序的政治参与”这一现代民主精神,是公民实现平等有序政治参与的主要形式。通过界别广泛联系社会各界、各阶层群众是人民政协的显著特色,它不仅体现为政协参加单位的广泛性,而且还体现为不同方面政治力量的代表性。人民政协坚持平等协商,各抒己见,求同存异,鼓励提出批评,发表不同意见,并从制度上保证委员的话语权,包括参加政协的各党派、社会各界别人士、各少数民族和台湾同胞、港澳同胞、归国侨胞的代表以及特别邀请人士在内的在政协都享有充分的民主权利。通过政协集中上来的界别意见建议很大程度上能够代表人民群众的意愿和呼声,能够让不同社会群体中各种意见和要求得到系统、综合、全面的反映,从而促进社会的和谐与稳定。   第六,人民政协的协商民主具有包容性,有助于最大限度地促进利益和谐,推动和谐社会的建设。构建社会主义和谐社会的要求首先是作为党的一项执政能力提出来的。2004年9月,中国共产党十六届四中全会上做了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》的报告指出“坚持最广泛最充分地调动一切积极因素,不断提高构建社会主义和谐社会的能力,形成全体人民各尽多能、各得其所而又和谐相处的社会,是巩固党执政的社会基础,实现党执政的历史任务的必然要求。”   人民政协是中国共产党领导的各党派、各团体、各民族、各阶层大团结大联合的组织。人民政协的协商民主“承担着政治公共领域的功能,并且承担着政治公共领域的使命,使社会向国家权力机关施加的压力合法化。” 人民政协的协商属性,与构建社会主义和谐社会的要求是完全一致的,同构建社会主义和谐社会的各项工作是紧密相连的。人民政协充分发挥着智力密集、人才荟萃的优势,为构建社会主义和谐社会提供智力支持;人民政协充分发挥着作为最广泛的爱国统一战线的作用,按照团结的人越多越好,团结的面越宽越好的思路,努力实现全体中华儿女的大团结,为构建社会主义和谐社会凝聚力量;人民政协充分发挥着作为中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要政治形式和组织形式的作用,促进参加人民政协的各党派和无党派人士的合作共事,巩固社会主义和谐社会建设的政治基础;人民政协运用协商民主的形式,稳步推进社会主义民主政治建设,维护推进政治稳定和社会和谐;人民政协充分发挥着包容各界、联系面广、代表性强的优势,通过界别渠道、密切联系群众,协调关系、化解矛盾、理顺情绪,增进社会各阶层和不同利益群众的和谐。政协委员利用专题研讨、考察调研、提案、反映社情民意信息等形式,深入基层、联系群众,了解群众的困难,反映他们的意愿,传递他们的呼声,为弱势群体的利益诉求构建了畅通的渠道,达到了切实维护群众利益,革除社会弊端,真正实现群众满意幸福、社会稳定和谐的目标。总之,人民政协在构建社会主义和谐社会中具有不可替代的人才优势、制度优势,信息传播和文化传播等方面的优势,为不断扩大和强化构建和谐社会的阶级和群众基础,为构建社会主义和谐社会贡献智慧和力量。协商民主的重要功能是协调各方面利益关系,用相对合理的方式来解决冲突。   三、人民政协协商民主在实践中面临的问题   作为实施政治协商的重要机构,人民政协60多年来的发展,为协商式民主政治建设奠定了广泛的组织基础和坚实的群众基础,协商民主的形式日趋多样,效果日趋明显,但是协商民主在实践过程中还面临着一系列问题,主要有:   (一)人民政协协商民主存在法律上的欠缺。   《宪法》作为国家的根本大法,是中华人民共和国公民和境内一切机关团体组织活动的根本准则。人民政协作为国家政治架构中的重要组成部分,《宪法》仅在序言中有表述。具体表述是:“中国人民政治协商会议是具有广泛代表性的统一战线组织,过去发挥了重要的历史作用,今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中,在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中,将进一步发挥它的重要作用。” 这种表述虽然对人民政协的作用给予了肯定,确立了人民政协长期存在并继续发挥重要作用的法律基础,但比较简单、笼统,对在实践中有效发挥人民政协协商民主的重要作用,会造成法律上的欠缺。政协法律地位的缺失,导致现实生活中的协商受人为因素干扰大,一些领导干部协商意识较弱,某些协商内容流于空谈清议等现象产生。人民政协的制度化、规范化、程序化建设虽然成绩比较显著,但人民政协协商民主的程序性还应进一步增强,需要法律的保障,走上法制化的道路,这是加快依法治国和民主政治建设的步伐的重要组成部分。   (二)人民政协协商民主的政治性不够突出。   人民政协的三大职能中第一大职能是“政治协商”, 把“政治”放在突出位置,是“政治协商”的题中应有之意。目前协商民主的议题虽然十分广泛,包括了经济社会发展几乎所有方面,但“政治性”不够突出。从人民政协协商民主的发展趋势看,强化人民政协协商民主的政治性是非常必要的。不光协商民主的政治性不够突出,在目前党委、人大、政府、政协四大班子组成的国家政治权力的运行机制中,党委、政府的责任不仅在《宪法》中有明确规定,而且在现实中得到强化和扩大;人大的职责范围和机构设置,法律也有明确的规定,人民政协的职能被弱化,作用发挥的不够。   (三)人民政协协商民主操作执行难度大。   对人民政协的职能,不仅法律上没有明确界定,就是《政协章程》对政治协商、民主监督、参政议政三大职能的内涵的界定,也太原则、太抽象,具体工作操作难度大,这对政协有效履行职能造成很大困难。协商存在随意性是普遍现象。有些地方有时没有按规定将事关全局的重大问题提交政协进行协商,以通报代替协商、以邀请政协负责同志参加会议代替协商。又如,政协通过提案、视察、调研、反映社情民意等向党政主要领导及有关部门反映情况,但有些部门对政协的提案、建议案的办理仍流于形式,仅停留在书面答复上,“重答复、轻落实”,提案办理没有取得应有的效果。再如,一些地方支持政协参政议政不够,很少主动向政协交任务、出题目、提要求,不利于政协更好地围绕中心和大局开展工作;部分市、县(区)政协每年除全委会、常委会议经费财政予以保证外,委员视察、考察、培训等费用未列入财政预算,而且办公条件简陋,交通工具状况较差等等。   (四)人民政协协商民主的批评性有待增强。   人民政协的政治协商强调建设性,弱化批评性,这也是一个普遍现象。人民政协的一大职能是民主监督,协商中应进一步加强批评性,以强化人民政协的民主监督职能作用,这对于人民政协协商民主的发展具有十分重要的意义。 四、坚持和发展人民政协协商民主的途径   人民政协民主协商在社会主义民主政治框架内占据着重要的地位,发挥着重要的作用,坚持和发展人民政协民主协商制度有着十分重要的意义。 (一)大力培育协商文化,强化协商意识。   政协文化是政协思想的一种体现,人民政协的首要职能是政治协商,政协文化也是一种协商文化。“在50多年的中国政治实践中,‘和平共处’作为一项最基本的价值和原则,不仅被用于中国的外交,形成‘和平共处五项原则’的外交战略,而且也用于中国国内的政治建设和制度建设。其具体成果有两项:一是多党合作和政治协商;二是‘一国两制’的制度设计。” 协商民主体现了中国的民族特点和优秀文化传统。中国传统文化的一个突出特点,就是强调个人与集体、社会与国家、人与自然不是分离的,而是联系统一的。政协委员必须努力具备强烈的协商意识,提高有关政协理论的素养和水平。不断拓展政治协商的内容。政治协商在内容上应针对社会的变化拓展政治协商的范围,特别是针对社会利益和社会观念冲突水平高的社会热点问题,要组织利益相关主体通过有序和广泛的政治协商,达成利益协调和平衡的共识。 (二)努力提高政治协商的包容性。   从组织上看,人民政协组织成员来自不同的党派、不同团体、不同民族、不同宗教、不同的阶层和不同的行业,其成员及所联系范围之广,是其他任何一个政治组织所无法相比的。由于各个政协委员所处的位置、所从事的行业、所面临的环境和每个人的出身、阅历、专业背景等方面的差异,使得他们对事物的观察角度、熟悉程度、认知程度和分析、判断与综合能力不可能取得完全的一致,很难求其一律。政协要允许各种不同的利益和意见的表达,提高政协的包容性。 (三)提高人民政协协商民主的开放性。   增强协商主体的广泛性、平等性,把好委员推荐关。如何回应利益多元化的社会各个方面的要求,是人民政协履行职能的重大课题。人民政协的界别设置有不尽合理的地方,有的界别划分不清,出现重叠现象,有的界别设置特色不够明显。另外,要克服“精英”民主的局限性,注意吸纳“草根”阶层的代表成为代表其群体利益的政协委员,消除话语权不对等的现象。充分调动各界别参与协商的积极性,及时根据时代和社会发展的变化,吸纳新出现的社会阶层代表参加政协。随着社会主义市场经济的发展和经济社会结构的变动,新的社会群体不断产生,新的代表人物、统战对象大量涌现,人民政协要适时调整界别的设置,将各个方面的代表人物吸纳到政协组织中来。 (四)完善协商机制和程序。   程序性是协商民主的基本特征之一,对协商议题的提出和确定、协商活动的安排、协商成果的报送、协商建议的处理和反馈都要一一明确,让协商工作有制可依,有规可循。协商民主的程序化,指的是协商的各个环节,包括协商计划地提出和确定、协商议题的采集、确定和协商的过程、协商意见的反馈等等,都要有规范的程序和要求。协商民主特别注重协商的程序及制度性和规范性,有了程序的规定,政治协商才能在所有参与者心中有严肃性和庄重性。要充分挖掘政协组织的协商资源,充分发挥政协体制内组织化协调作用。积极推进人民政协政治协商制度建设的探索和实践,使政治协商工作在制度健全、运作规范、程序严谨的机制中运行,在知情明政、民主和谐、保障有力的环境下展开,从而促进科学民主决策,推动社会主义政治文明建设。 (五)委员要不断提高协商能力。   组织引导委员认真学习党的基本路线和方针政策,学习统一战线理论和人民政协理论,学习经济、法律、历史和现代科技知识,切实提高履职能力;学习社会主义市场经济理论、现代信息和现代科技知识,努力提高委员的综合素质和参政议政的能力,真正实现政协组织“人才库”和“智囊团”的优势,政协委员要自觉关注社会,使提案和建议更加贴近实际生活,真实地反映出人民群众的愿望和要求。 (六)要推进人民政协协商民主的法制化建设。   法制化是人民政协和协商民主发展的基本方向,也是社会进步的必然要求,人民政协的协商民主需要强有力的法律作支撑。历史告诉我们,什么时候法制破坏,民主必然遭到践踏。人民政协要行使协商民主的权利,必然要依靠法律和制度来保障。新中国的民主政治建设历史与法制化的进程表明,民主政治、政治文明和依法治国是我国政治体制改革和经济社会发展的必然趋势。政协工作立法同样将经历一个认识过程和发展过程,而且政协工作立法并非从零开始,中共中央和各省(市、区)党委有关文件、政协章程、政协工作的有关规定、制度、经验等,都是重要的法律资源,宪法的有关规定则为政协工作立法提供了法律依据。因此,人民政协制度的法制化,也将成为一种必然性的趋势和要求。因为协商民主相对缺乏“刚性”的规定性,“柔性”的特征比较明显,所以更要不断加强协商民主法制化的探索和建设,把人民政协的协商民主纳入到法治化的轨道,以保证人民政协协商民主有法可依、有章可循、有序可守。
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