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我看三中全会传递的“农村土地管理”政策信号
2008年10月12日,在十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中,提出了“要稳定和完善农村基本经营制度、健全严格规范的农村土地管理制度”。笔者认为,此次全会的这个引人注目的亮点,不仅传递着我国现有土地承包关系将保持稳定并长久不变的政策信号,还意味着我国将赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,并将为进一步完善农村基本经营制度留下更大的探索空间。为何这样说呢? 首先,拿农村土地“承包经营权”来说吧。 据有关媒体报道,中共中央总书记、国家主席、中央军委主席胡锦涛国庆前夕专程前往安徽省考察农村改革发展情况。在谈到乡亲们希望农村基本经营制度能够保持长期不变时,胡锦涛说:我要明确告诉乡亲们,不仅现有土地承包关系要保持稳定并长久不变,还要赋予农民更加充分而保障的土地承包经营权。同时,要根据农民的意愿,允许农民以多种形式流转土地承包经营权,发展适度规模经营。对此,笔者认为,土地承包关系保持稳定并长久不变,并赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,既有利在土地为国家所有的前提下,对与社区公共生活关联的土地实行社区“共同共有”(如对村庄道路和学校占地等,即可实行社区“共同共有” ),又有利对农业耕地实行“按份共有”制度(如若农民想退出,那也应有一个出口)。总之,一个国家的土地制度应该是多元的,这样的制度才更有效率。 同时,笔者认为,如若农村土地承包权要进一步延长,即可由国家给出一个“宣布农民土地承包权长期不变,承包权可以转让,可以抵押,可以继承,并允许农民凭土地组织合作社”的更为强烈的保护农民权益的信号。但这样做,必须要有一个“坚守18亿亩耕地这根红线”、“健全严格规范的农村土地管理制度”的前提,即规定农民在土地的使用上必须符合国家的规划。因为,有了国家的规划,即可防止有人随便把土地卖给房地产商来盖房子、防止有人在生态林地里种庄稼、防止有人在种庄稼的地里养鱼等违规行为。而且,这样做亦有利于通过土地关系的调节,实现土地处置的社会化和法制化,从而避免过去那种“农民一旦有了土地纠纷,只能由少数村干部说了算,而不是主动去找仲裁机构,或找法院”的弊端的出现。如果这样的话,农村的村干部即可回归到“仅仅管农民授权的村庄公共事务”的法制化健全状态。 其次,再说农村“宅基地置换与抵押”的问题吧。 笔者认为,对于农村宅基地的置换,其主要内容可设计为:按党的十七届三中全会提出的“稳定和完善农村基本经营制度”的总体要求,结合“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变,还将赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,为进一步完善农村基本经营制度留下了更大的探索空间”这一实际情况,在县市政府的统一安排下,可以允许进城工作和生活的农民及其家属把自己的宅基地及上面的房屋交给县市政府统一处理,以此换取城市户籍,并得到一套居住面积大体相当的城镇公寓住房。而在有财力许可的县市,地方政府还可再给本地农民以城市低保待遇。因为,单纯以城市户籍和公寓来置换农民宅基地和上面所盖的房屋,是不足以补偿农民的损失的。如果给本地农民以城市低保待遇,就可促使农民及其家属更安心地迁入城镇工作和生活了。虽然,这种方式在实行时或许程序和手续要复杂一些,但将来的纠纷就会减少许多。而且,这样做还可避免“如果农民以后再想回乡居住或回乡经营店铺作坊”时的纠纷的出现。因为, 如果农民再想回乡居住或回乡经营,但由于其宅基地已经进行了置换,并且在城镇中已经得到了面积相当的一套公寓住房的补偿,所以就不能再以无房可住为由向村里申请宅基地了。因此,笔者认为宅基地的置换,确实是处理农民原宅基地转换的较好方式。 而对于农民承包地和宅基地的抵押,笔者认为最好是由“土地银行”之类的农村金融机构、或条件较好的农村信用社、或乡镇银行来兼营。其理由是:农民如果外出务工和迁居城镇,他们的承包地和宅基地要选择抵押的话,若抵押给本村的或外村的其他农民,即可能引起较多的纠纷,甚至可能成为变相的私人高利贷;而且一旦到期无法赎回,即可能成为私人土地兼并行为;若抵押给企业,也会出现类似的情况。因此,较好的做法确实是将其承包地和宅基地抵押给“土地银行”之类的农村金融机构、或条件较好的农村信用社、或兼营农民承包地和宅基地抵押业务的乡镇银行。然后,外出务工和迁居城镇的农民,再用其承包地和宅基地抵押获得的资金,在其务工的城镇购买或租到房屋,亦可用这笔资金作为其在城镇中经营店铺或手工作坊的资本。 而对于继续留在农村的农民的承包地和宅基地的抵押问题,同样涉及到是抵押给农村中的私人或企业,还是抵押给农村金融机构的选择。而笔者仍然赞同较好的做法还是由农村金融机构从事土地抵押业务。其理由是:这样可避免私人之间发生纠纷或出现变相的高利贷行为,以及私人土地兼并的行为。因为,若继续留在农村的农民,其承包地和宅基地一旦抵押给本村或外村的农民之后,如果其还不清贷款,耕地或宅基地(包括上面的房屋) 归了别人,自己怎么生活? 连住所都没有了,该怎么办? 所以,对于继续留在农村的农民,将其承包地和宅基地抵押给从事土地抵押业务的农村金融机构,不仅可避免由此出现的纠纷风险,还可通过把承包的土地或宅基地(包括上面的房屋) 抵押出去而得到一笔资金,并可用这笔资金在农村添置农业机械或农用汽车,或可在农村兴建种植蔬菜花卉的塑料大棚,或可在农村兴建较大的养猪圈、牛棚,以增加其收入。然后,再陆续偿还贷款。这样, 继续留在农村的农民,其今后的劳作和生活就有最起码的基本保障了。
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