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树立正确的城管执法理念 化解城管面临的困局

  伴随着中国城镇化进程的推进,城市人口不断增加,城市面积不断扩张,人们的生活、工作与城市的关系越来越密切,对城市环境的要求也逐步提高。而城管执法是行政管理体制改革的产物,其特点是集中部分行政职权于一个机构统一行使,以消除多头执法、交叉执法和重复执法等弊端。城管执法作为城市管理的重要手段发挥了越来越重要的作用。  当前,城管执法的口碑不好,城管与小贩的矛盾成了政府与百姓矛盾的一个导火索。究其原因,城管执法理念需要进一步厘清。建议:  一、尊重私权利,建立将公共利益受到损害作为城管执法合法性前提的理念  城市管理,涉及到方方面面的利益和权利,涉及到政府对城市有序的目标,也涉及到在城市生活工作的人们对城市的利用和满足其需求等诸多问题。比如,以摆摊设点为生的人,自然希望管理开放宽松;停放车辆的当然希望方便停放使用;居住休息的人会要求城管严管噪音和环境污染,给自己一份安宁;政府举办大型活动,会要求集中整治城市秩序……这些希望和要求,在一定程度上是相互矛盾、相互冲突的,各自背后的利益不完全一致。城市管理和执法,也就面临诸多的利益分歧和“众口难调”的局面,作何取舍呢?应选择保障价值最大的公共利益,即在充分保障私权利行使的前提下,只有当公共利益受到私权侵害,才需要行政执法,否则行政权干预私权缺少合法性基础,反而造成了公权对私权的侵犯,这是现代法治根本观念。需要强调的是,这里所讲的合法性是指法律本质内涵的合法,而非我们现在所谓的地方“法规”与“政策”。当公共利益受到实质侵害时,城管干预私权,保护公共利益,大多数人还是支持城管工作的;当公共利益未受到实质侵害时,城管干预私权,会造成大多数人对城管执法的反对。因此,在尚未损害公共利益的前提下,对私权的干涉越多,就会陷入成本越大、冲突越大、社会效果越差的城管执法“怪圈”。如群众十分支持警察抓抢劫犯,因为抢劫犯对公共利益损害较大;但当游商并未损害公共利益,城管干预游商经营、影响游商生存权,群众就会感到反感。美国没有城管,一般由警察监管,警察只有在摊贩占用道路造成车辆行人通行障碍的前提下才能实施处罚。这一规定就体现了只有在公共利益受到明显侵害的情况下才能公权干预私权的理念。假如公共利益未受到损害,城管就应让公权保持更多的“宽容”态度,社会反而更和谐。  二、从法治上确定公共利益受到损害,让公权力严格在法治轨道上谨慎运行  人们群众是城市的主人,公共利益是否受到损害,他们最具有发言权,我们在工作中应多倾听他们的意见和建议,参照他们的意愿进行基础层面的整治,对群众反映极少部分的严重违法违规行为(严重损害公共利益行为)进行处罚。这样城管执法工作才会得到大多数群众的理解与支持,执法之路才会越走越宽广。  在国外,一般城市划分了可以经营、限制经营、禁止经营的空间区域,即使摊贩在禁止经营区域活动,也采用“柔性执法”方式,松紧有度,一方面在执法时有一定的弹性,适当的时候可以“睁只眼闭只眼”,另一方面在原则性问题上没有回旋余地。比如在泰国,即使在禁止经营区域只要给行人留出一米宽的过道,警察对小贩一般驱散即可,即使抓住也不没收摊贩财物;在韩国,只要小贩不影响他人的正常生活和起码的社会秩序,并约束自己的行为,政府默许他们经营;在法国,只要小贩不扰乱社会秩序、不影响交通,对小贩以教育、劝阻为主,即使将摊贩带走也不没收财物。    城市,是市民的城市,人民群众才是城市管理真正的主体和主人。制定城管执法标准过程,就应当集中民意和反映民智。无论是城管执法的立法标准,还是城管执法的细则等,应当是“官”和“民”共同意志的反映,而不是“官方”强加给广大市民的标准。如何在维护城市秩序和方便居民生活、生存之间找到一个现阶段和本地区合适的标准,需要管理者与当地市民协商讨论,把人治标准变为法治标准,把单方面的标准变成双方面的标准,把固执的标准变成协商基础上的标准,平衡各种利益,建立合适的法规,同时找准执法有效措施。  三、实事求是,将经济和社会文化发展水平作为开展城管执法工作的基础考量要素  城市的管理者们在制定立法确定标准的过程中,要结合本地发展阶段和经济社会情况,制定城管执法标准和细则。“大”而“高”的标准,不是所有城市都应当趋之若鹜的目标,“国际化”、“现代化”也不一定符合本地实际情况。应实事求是地制定城管执法标准,既要符合城市管理的特点,也要符合经济社会发展的状况,还要有自身城市的文化与特点,既要反对“人治”对城管的干预,也要反对为了一时“政绩”脱离现实社会承受能力的各种不合理做法。  四、加强配套,将配套政策与城管执法相辅相成  城管执法不是万能的,它仅是城市管理的一种手段,不能解决全部问题,更不能代替其他手段。城管执法应与相关政策配套,着力在疏堵结合上下功夫。这就需要政府从以下方面着手:一是需要切实提高就业率,保障商贩的合法权益。在市场经济的大背景下,大量农村劳动力向城市转移,但城市的“正式”经济部门无法提供足够的就业机会,剩余的人就只有在“非正式”经济部门谋生,因此对商贩要合理包容。二是通过财政预算资金作保障,加大对当下欠缺的市场、绿地、停车位、公厕等公共设施的建设,让商贩、车辆等有所“归属”。在与中国城市化进程相近的印度,实行包容的划区管理摊贩制度。印度的《关于城市街头摊贩的国家政策》借用了在国际上对流动摊贩最常见的管理办法——划区管理,即通过开辟专门区域供流动摊贩活动。通过划分“允许经营区”、“限制经营区”、“禁止经营区”,对街头摊贩进行规范管理。在划分空间区域的基础上,一些西方国家还会对时间有所限定。比如在德国,在市政广场、大学图书馆广场,规定每周五早上都会有一个“集会”,流动摊贩可以卖水果蔬菜。在美国也有政府专门划区的Farmers' market(农贸市场),一般是在双休日开,流动商贩免费使用,直销一些农产品,而客户群则以市场附近的居民和过路者居多。  思路决定出路,城管执法只有在正确的执法理念指导下,通过协商民主建立法制化执法工作制度,才会起到事半功倍的城管执法效果,得到老百姓的拥护。

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