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泸州:精准脱贫必须做到精准发力

 

为进一步摸清精准扶贫、精准脱贫工作推进情况,总结经验,发现问题,拓宽思路,扎实推进精准扶贫、精准脱贫战略实施,促进农业增效,农民增收,到2020年全面打嬴脱贫攻坚战略。近期,由九三学社泸州市委主委、市人大常委会副主任李作孝带队,深入到我市国家级贫困县――古蔺县, 对精准脱贫工作情况进行了专题调研。现将调研情况作如下报告。

一、基本情况

(一)基本县情

古蔺是国家级贫困县,红色革命老区县、少数民族待遇县、乌蒙山特困地区片区县。位于四川南部,地处川黔交界、乌蒙山系大娄山西段北侧,幅员面积3184平方公里。其中,耕地面积63万亩、水田29万亩。辖26个乡镇269个行政村2201个村民小组。总人口87万人。基中农业人口77万人。

(二)经济发展现状

2014年全县财政税收入60880万元,城镇居民可支配收入22242元,农民人均纯收入7245元;实现固定资产投资137.7亿元,社会消费品零售总额45.4亿元,地区生产总值125.4亿元,规模以上工业增加值增长8.6%;地方公共财政收入14.9亿元,地方公共财政支出36.6亿元。

二、贫困现状及其特点

古蔺是老少边穷地区,长期以来,被国家列为扶贫开发的重点县,是新十年乌蒙山区域集中扶贫攻坚县。按照2300元(2010年不变价)的新扶贫标准计算,全县共有贫困村117个,占贫困村总数的43.35%。建档立卡贫困户29686户、人口118754人。贫困发生率12.6%。贫困状况呈现三个方面的特点:一是贫困面大。全县26个乡镇269个行政村都不同程度存在着贫困现象,贫困户“面上大散居、点上小聚居”。贫困群众占泸州市贫困人口总数四分之一,是全市乃至全省贫困面大的县之一。二是贫困程度深。根据2014年统计数据,农民人均纯收入7245元,相当于全市平均水平的四分之三。农村人口年均粮食产量250公斤。尚未脱贫的农村人口收入低、贫困深、时间久,缺吃少穿的农户仍然不少。有1.2万多户居住土坯房(有的贫困户仍居住草房),D级危房7700多户,贫困户建了砖房的多数负债累累。如椒园乡犀牛村二组任云才全家6口人,父亲80多岁视力不好,本人残疾,妻子长期有病,3个孩子两个读书1个外出打工,住20多年前修的土坯房,房漏无瓦盖,已成危房,冬天无钱买煤烤火,床上用的是民政救助棉被,已陈旧不堪,去年全家粮食产量1800斤,人平收入1900余元,纯收入不足1000元,一家2人享受低保,打工的孩子每月寄200—300元回家,短期内无能力脱贫。全村类似户还有10多户。三是致贫因素多,脱贫难度大。

三、致贫的主要原因

从个体来说,古蔺县农村贫困群众致贫原因有:生存环境恶劣、自身缺乏投入、家庭无劳动力、自然灾害影响、长期生病(残疾)、智力水平低下、缺乏种植养殖技术等,少部分贫困户属于一两种因素所致,而大部分属于多种因素交织致贫。

从整体来说,导致区域贫困的主要原因有以下方面:

(一)基础设施脆弱

交通闭塞,通达里程不足。全县117个贫困村虽有通村公路1442公里,但公路等级低,绝大部分属于等级外泥结碎石路,路面坑坑洼洼,坡陡弯急,晴通雨阻。目前硬化的通村公路只有403公里,占通村公路的28%。目前需改造硬化的通村公路1039公里,通组公路2769公里;需新建断头公路2000公里。

农业生产和群众安全饮水得不到保障。全县117个贫困村就有109个贫困村无骨干水利工程,80%以上的山坪塘无固定水源,致使农业生产用水灌溉保证率仅为44.8%;饮水困难人口达3.7万人。

电力设施老化,群众生产生活用电极度困难。全县尚有102个贫困村电力设施建于上世纪八十年代,至今未实施农网改造。80%的贫困户处于供电区域最未端,电能质量差,根本不能满足群众生产生活用电需要。被群众戏称为:“家用电器做摆设,点起油灯当电灯”。

(二)产业发展滞后

贫困村由于基础设条件差,主要劳力均外出务工,留守的均为老、弱、病、残和儿童。沿袭“日出而作,日落而息”的生产生活模式。“靠天吃饭”的局面没有得到根本改变。农业产业发展几乎是一片空白。

(三)环境条件恶劣

全县117个贫困村中,靠租房或借房居住的无房贫困户461户。居住在C、D级危房中的贫困户10948户,人口43872人。居住在深山区和自然灾害频发等生存不境恶劣地区的贫困户3213户,人口14207人。

(四)公共服务能力不足

医疗设备落后,医技人员奇缺。全县仅20个乡镇卫生院有全自动生化分析仪、10个乡镇卫生院有彩超机、7个乡镇卫生院有DR摄片机。乡镇卫生院核定事业编制人员1051人,现有在编人员560人。目前尚有17个贫困村无达标村卫生室。

基础教育未能达到全覆盖。117个贫困村仅有村小58间、教学点9个,小学教育覆盖率仅为57.2%。基中25间小学校舍急需改造。

社会保障能力弱。农村养老保险参保率低,未能做到全覆盖。新农合医疗费用报销比例偏低、大病医疗费用报销额度不高,医疗救助作用发挥有限。因病致贫9701户31602人。

四、精准扶贫精准脱贫工作初见成效

根据中央、省、市扶贫攻坚要求,精准扶贫精准脱贫工作在贫困地区得到了空前重视,在县级层面成立了由“四大班子”主要领导任组长的扶贫攻坚工作领导组。明确了以扶贫攻坚工作为主线,统揽整个农村工作的战略定位;制定了四年集中攻坚,逐年如期脱贫,逐年巩固提升的工作目标;结合实际出台了“八个精准”的扶贫措施。认真开展了贫困对象的精准识别和精准识别回头看工作,打牢了精准扶贫精准脱贫的基础。深入开展了驻村帮扶活动,有力推进了“百千万”帮扶行动,实现了每个贫困村1名“第一书记”、1个驻村帮扶工作组、1个联系帮扶单位、每户贫困户1个帮扶责任人的“四个一”全覆盖。层层签定了扶贫攻坚目标任务责任书,出台了各项目标任务的考核办法。按照指挥到人、统筹到人、包保到人、落实到人、督导到人、责任到人、考核到人的要求,实行每月督查、每月通报制。层层传导扶贫攻坚压力,坚决打嬴肤贫攻坚战略。

五、存在问题及建议意见

(一)扶贫对象识别必须做到精准化

精准扶贫不能简单地等同、类比于过去的进村入户扶贫,而是要对贫困村、贫困户实行精准化识别、针对性扶持、动态化管理,做到底数清、情况清、任务清、责任清。为此,精准扶贫必须做到“六个精准”。而精准识别是“六个精准”的前提和基础,也是精准扶贫的关键。扶贫对象不精准,何谈精准扶贫?目前古蔺贫困地区识别贫困人口与非贫困人口的标准是按农村上年度年人均纯收入2736元进行识别。凡是农村年人均纯收入低于2736元(包括)的群体就识别为农村贫困人口,录入扶贫系统实施精准扶贫,享受国家扶贫政策给予的扶贫待遇。

从调查的情况看,贫困地区对贫困对象识别的方式花样百出、存在问题多多,进入扶贫系统的对象未做到精准化识别。导致这种现象的发生究其原因首先是识别扶贫对象的前置条件就不精准。一是贫困人口与非贫困人口划分基数不精准。就现阶段我国社会经济发展水平而言,贫困地区除了孤、老、病、残家庭外,一般较贫困的家庭年人均纯收入普遍高于2736元的标准。如果以年人均纯收入2736元计算,人月平均最高收入仅为228元,按照当前的消费水平,还不能完全解决温饱问题。按照这一尺度去衡量,农村贫困人口绝大多数是孤、老、病、残人口。而这类人群根本无法帮扶,在这类家庭中既无一个正常劳动力,也没有一个明白人。属于政策兜低的范畴。二是贫困人口量的确定方式不精准。贫困人口的数量多少应以设定的确定贫困人口的前置条件为基础,只要满足贫困人口设定的前置条件的都应统计为贫困人口。目前贫困地区录入贫困系统的贫困人口数量,是按贫困发生率测算出来的。省上按全省贫困发生率将全省贫困人口数量测定出来,分配给市州,逐级以此类推,按此方法测算出贫困人口数量分配给下级单位,直至村、社。因此到了村社评定贫困人口的时候方法更是五花八门。根据我们调查的国家级贫困县某镇的精准化识别贫困人口情况看,此方法完全脱离了农村实际,与现实状态不相符。该镇农村总人口56327人,在扶贫攻坚精准化识别环节,为摸清家底、弄清情况,掌握实情,开展精准扶贫工作,镇上组织工作人员对全镇农村家庭进行入户调查测算,对照上年度年人均纯收入2736元的标准,在标准线以下的只有400多户1200多人。而县上按该县贫困发生率测算分配给该镇的贫困人口指标是7097人。为了完成工作任务就只有将标准线以上的5897人录入扶贫系统软件,作为精准化扶贫对象。三是基层干部政策水平和思想觉性低,存在优亲厚友现象,导致一些非贫困户也识别为扶贫对象。

虽然各级在贫困人口精准化识别环节上,制定了统一的贫困人口精准化识别的自愿申报,民主评议、逐级报批、四榜公示的严格程序,但由于部分干部工作作风不实和贫困人口的数量确定不科学,基层无较好的方法解决群众提出的问题。因此在基层有的村确定贫困人口由村社干部凭映象确定;有的村社采用轮流享受扶贫政策待遇的方式确定;有的村社采用抓阄的方式确定;有的村社是一个农户出几个人口来揍齐上级分配的贫困人口数方式来确定。于是不符合标准的人口就进入了扶贫软件录入系统,作为精准扶贫的对象。因而出现了同在一个屋檐下、同饮一缸水、同吃一锅饭,有的家庭成员是贫困人口,有的则是非贫困人口的奇怪尴尬现象。

随着国家对精准扶贫工作力度加大,各级也充分认识到扶贫对象精准化识别的重要性,反复对扶贫对象开展核查。我们调查的国家级贫困县通过开展精准识别“回头看”,认真按照贫困人口确定标准,把进入扶贫系统的贫困人群与系统外的群体进行认真调查比对,将在县乡场镇购买商品房或自建住房农户、购买小轿车农户、家庭有财政供养人员的农户、个体工商户农户等不该进入的10992人全部清理出扶贫系统。将该进未进的2426户10130人、未整户进入的5576户8346人全部进入扶贫系统作为精准扶贫对象。基本做到了扶贫对象的精准化识别。

国家对扶贫投入在逐年加大,扶贫对象不精准识别,势必给精准扶贫工作带来诸多困难和不利影响。从更深层次分析,将会导致社会公共资源配置不合理,产生新的不公平,激发群众对现实的不满情绪,诱发农村各种矛盾,不利于构建社会主义和谐社会。因此建议各级党政要高度重视扶贫对象的精准化识别工作,在紧密结合实际的基础上,不断修正和完善确立扶贫对象的前置条件、标准和程序。将责任落实到人、层层签字把关,强化基层干部责任意识,实行5年期内责任追究制。做到该进入扶贫系统作为精准扶贫的群众要一个不漏,不该进入的一个不留,打牢精准扶贫的基础。

(二)精准扶贫必须强化干部责任意识

责任就是要勇于担当。扶贫开发已进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期,要打嬴脱贫攻坚战,必须强化县乡两级干部责任意识。要认真领会扶贫攻坚的各项政策,统一思想行动,行成扶贫攻坚合力。从我们调查的情况看,扶贫项目实施难、报账难普遍存在。一个几十万元投入的小型基础设施建设项目的立项要经过财政扶贫资金管理股室负责人及局长签字、项目主管部门领导签字、县政府分管领导签字后财能立项;财政评审也要经过若干人签字才能进行。审批环节之多,手续之繁锁,令人瞠目结舌。象这样的项目实施完备,往往要一两年时间,而有的项目实施拖廷的时间更长。导致大量的扶贫资金趟在财政扶贫资金专户上睡大觉。因此建议各级各系统的干部,特别是领导干部要研习、弄懂、吃透扶贫政策和相关法律法规,勇于担当,敢于打破陈规陋习和不切合实际的规章制度。增强改革力度,进一步简政放权,建立起符合实际、便于操作的扶贫项目申报、立项审批、项目实施、资金管理使用和审计监督的制度。高效推进精准扶贫工作。

责任就是要抓细抓实。按照“三严三实”要求,把脱贫攻坚工作抓细抓实。乡镇凡是实职副科职级以上的的领导都要亲自包一个贫困村,实行驻村帮扶工作制度。做到人人肩上有担子、个个胸中有责任,心中装着危机感。纪检机关要强化问责追责,不仅要追究乱作为的责任,同时也要追究不作为、慢作为的责任。通过对不作为、慢作为、乱作为干部的追责处理,坚决杜绝乡科级领导作风漂浮、工作不接地气、不认真研究政策、胡乱瞎指挥和一般干部做天和尚撞天钟的现象,影响和带动扶贫一线的干部聚精会神抓落实。提振干 部决战贫困的精气神。为此建议中上层领导干部要为基层干部做好表率,检查工作、了解情况要轻车简从,直接深入到贫困农户或贫困村,检查精准扶贫工作落实情况,了解扶贫成效。封建帝王都能做到微服私访,更何况我们共产党人本身就是全心全意为人民服务的,一定会比封建帝王做得更好、更实。

(三)精准扶贫必须加大资金投入力度

决战贫困有人干事的问题解决之后,要有钱才能办事。俗话说得好“巧媳妇难为无米之炊”!我们调研时县里的同志就说了:决战脱贫攻坚,省里提出在中央要求2020年全面脱贫奔小康的基础上提前一年率先脱贫;市里在省上规划的脱年限基础上又提前一年脱贫摘帽;县里规划117个贫困村和9.7万多贫困人口在2018年全面脱摘帽,在国家贫困县和乌蒙山片区县中率先脱贫摘帽精准扶贫奋斗目标。围绕这一目标拟定了贫困地区基础设施建设扶贫、优势产业发展扶贫、贫困人口易地扶贫搬迁安置扶贫、政策兜底扶贫等18个扶贫工作方案。根据省上现行的贫困村“摘帽”和贫困人口脱贫标准,将2016年至2018年三年精准扶贫所必须实施的扶贫项目细化到村、到户,共需资金投入300多亿元。按照国家现行的扶贫政策,争取中央、省、市扶贫资金80亿元;县级财投入40亿元;群众自筹20亿元;社会筹资160亿元。

从该县精准扶贫资金投入构成分析,在三年内要完成300亿元的扶贫资金投入总量,平均每年要投入上百亿元的扶贫资金难度是比较大的。同时与贫困县财政收入的现实也不相符。该县2014年地方公共财政支出36.3亿元,财政税收仅6.09亿元,属于赤字财政。中共十八届五中全会虽然强调中央和省要加大对贫困地区的扶贫投入力度,投入力度加大到何等程度、投多少、怎么投还尚不明朗。根据国家《预算法》相关规定,我国实行中央、省、市、县、乡“五级预算”,财政专项扶贫资金属于“保障和改善民生”的收支预算,“支出必须以经批准的预算为依据,未列入预算的不得支出”。这样看来,即便有钱但未列入预算也不得支出。到了县、乡两级,财政保正常公用经费支出都存在困难,哪来钱来列入预算支出?我国进入经济发展新常态后,该县境内酒类生产和煤矿开采两大支柱产业受市场因素影响,部分企业已处于停产状态。因此,在三年内上争80亿元的扶贫资金投入有望实现,县级财政投入40亿元钱从哪来?农民自筹的20亿元资金,以全县9.7万贫困人口计算,三年累计人均自筹资金达20620元,平均每年自筹资金人均达6870多元,贫困群众能否筹得齐这笔投资?社会筹资160亿又向谁筹?

精准扶贫资金投入问题如果不及时采取切实有效措施加以解决,势必影响精准扶贫的推进进程和效果。同时还有可能出现逻列数字脱贫等造假现象。党在群众中的崇高威信、国家在世界消除贫困中树立的良好形象将受到影响,从而给党和国家造成不可估量的损失。

国家在加大精准扶贫精准脱贫资金投入力度方面已在不久前下发的《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中作出了规定。建议省市在严格执行的基础上,本着“先富带后富、实现共同富裕”原则,在省市财政预算中集中财力,重点投向国定贫困县和片区县,举全省全市之力确保资金投入与脱贫攻坚实际相适应。

(四)精准扶必须公平配置扶贫公共资源

精准扶贫进入“攻坚拨寨”、“肯硬骨头”的冲刺阶段,扶贫项目、资金等扶贫公共资源的配置越来越重要。如何公平、公正配置扶贫公共资源引起了极大关注。如不完善扶贫公共资源公平配置有效管理机制,势必将导致新的不公平的产生,贫困群众的利益将受到损害。

在调研中了解到:有项目和资金安排的部门联系帮扶的贫困村与无项目和资金安排的的部门联系的帮扶村;有领导联系帮扶的贫困村与一般干部联系帮扶的贫困村在项目落地、项目资金到位等方面完全各异。用一线扶贫干部的话来说就是“前者是肥肉上添膘,后者是鸡脚杆上刮油”。领导势必手中都拥有一定资源,扶贫资源将向其所帮扶村集中;拥有项目资金分配权的各级部门,近水楼台先得月,扶贫公共资源将向其所帮扶村倾斜。其实质就是“盆景式”、“面子式”扶贫,导致了新一轮扶贫公共资源分配不公,打击了其他帮扶部门和干部的积极性,极大损害了贫困群众的利益。也为打赢脱贫攻坚战埋下了隐患。

(四)精准扶贫必须在突破发展瓶颈上精准发力

基础设施脆弱,制约社会经济发展是贫困地区的普遍现象,也是致贫的主要原因。在调查中了解到古蔺县的117个贫困村通村水泥公路只有403公里,占通村水泥公路的28%。大部分生产组还未通公路。应建而未建的断头公路就达2000公里。由于交通不便,该县白泥乡前年所产的1000多吨李子运不出来,灿在山里,贷物不能转化为贷币。就地进行加工能源又不能满足需要。电设施严重老化,电能质量差,用电高峰期电灯还没有油灯亮。

为此,建议各级在精准实施“五个一批”脱贫攻坚行动计划的同时,对贫县、乡、村突破发展瓶颈必须做到精准发力。一是提高贫困地区公路建设补助标准,加大投入力度,构建贫困县、乡、村内通外联的交通体系。二是加大贫困地区病险水库、缺水地区水利工程及配套工程建设投入力度,保障生产用水。同时,继续实施农村安全饮水提升工程,确保贫困地区安全饮水全覆盖。三是全面推进贫困地区农网改造工程,加大对发展清洁能源的扶持力度,大力发展水能、风能、太阳能电站。全面提升电能质量,为农副产品精深加工提供电能保障。

(五)精准扶贫必须建立健全保障机制

为保证脱贫攻坚战略的有力实施,各级党委、政府要高度重视,加强领导,落实责任,严格考核。工作中做到“六个强化”。

一是强化工作领导。各级应推行两个“一把手”负总责制,实行统一指挥、统一管理。做到任务量化考核、措施具体有力,定期督查、定期交帐、定期研究,保证工作扎实推进。

二是强化责任落实。将脱贫攻坚目标任务分解到年度、细化到基层和部门、落实到干部人头。层层签定目标责任,一抓到底,不脱贫不脱勾。

三是强化协调配合。扶贫工作涉及部门多、联动性强,绝不可单打独斗。领导要靠前指挥、部门要相互配合、基层要组织落实。按照“渠道不乱、用途不变、各负其责”的原则,统一目标,合力攻坚,形成“各炒一盘菜,共做一桌席”的“大扶贫”工作格局。集中人力、物力、财力,保证脱贫攻坚有序开展。

四是强化队伍建设。要精挑细选,把工作经验丰富、懂技术、有能力、能干事、会干事、求进取的干部选进帮扶队伍。结合县、乡领导班子换届,要强化扶贫工作职能,配强充实县、乡扶贫工作部门力量和偏远贫困乡(镇)领导班子的干部力量。把能力强、想干事的干部放到脱贫攻坚主战场去锻炼。及时撤换工作不力、旁观占位的干部。加强村级组织建设,支部书记不力的要在乡(镇)选派优秀干部兼任。做到村有部门联系、户有干部帮扶,保证集中精力脱贫攻坚。

五是强化目标考核。把脱贫攻坚作为各级目标考核的重要内容,提高占分比重。要检查落实、跟踪督导,防止弄虚作假。要提高驻村扶贫干部待遇,奖优罚劣。要完善正确的用人机制,把驻村入户扶贫作为培养锻炼干部的重要渠道,让在脱贫攻坚工作中成绩突出的干部得到提拔重用。杜绝好大喜功的政绩工程和面子工程,让扶贫对象真正受益。

六是强化工作督查。各级要整合组织、纪委、监察、审计力量,成立脱贫攻坚工作督查组,进行专项督查。对违规违纪、不作为、慢作为、乱作为等类型的干部进行严肃处理。彻底扭转当前干部中存在的责任心不强、无担当意识、作风漂浮的不良局面。确保脱贫攻坚任务的全面完成。

 

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